稅收條例應盡快上升為法律

在“天和經濟研究所”近期舉辦的財稅沙龍上，中央財經大學稅收教育研究所所長賈紹華介紹，“我國18個稅種中只有3個通過人大立法。這三個稅種是個人所得稅、企業所得稅和車船稅。”其他15個稅種，包括增值稅、營業稅、消費稅等主要稅種，都是國務院制定暫行條例開征的。（稅收法定，是指由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則，即如果沒有相應的法律作為前提，國家不能征稅，公民也沒有納稅的義務。雖然我國在1982年的《憲法》中就確立了稅收法定原則，但考慮到上世紀80年代建立現代稅制的經驗和條件不夠，全國人大及其常委會先后兩次授權國務院立法，由后者制定了數量眾多的稅收暫行條例。

應該說，稅收授權立法在當時環境下發揮了重要作用，但隨著社會主義市場經濟的發展與民主法治理念的日漸強化，現行的“稅收行政法規為主、稅收法律為輔”的稅收法律體系，弊端逐漸凸顯出來。首先，作為稅收管理和支配的主體，政府自行制定稅收條例，難逃“既當運動員、又當裁判員”之嫌，有失客觀中立。政府部門掌握稅率、課征對象的決策權，很容易招來部門利益制度化的質疑，同時也會在無形中造成有關部門花錢的大手大腳，不利于節約型政府建設，增加了公眾的稅收負擔。其次，相比人大立法而言，部門制定條例的開放性遠遠不夠。在國外，納稅人、稅務代理人、稅務官員和法官都有同等的權利查閱有關某一稅法立法背景文件。但在國內，稅收授權立法更多體現為“閉門立法”和行政主導，公眾很難參與其中。此外，由于稅收條例不是由代表人民行使權力的人大機構制定，致使其公信力先天不足，難以從根本上獲得納稅人的認同和支持，從而給稅收征管帶來難度。

十八屆三中全會公報中，“完善立法”成為財稅改革的一大亮點。據媒體報道，增值稅等若干單行稅法，已列入十二屆人大立法計劃，稅收征收管理法的修改草案也將首次提交審議。只有加快稅收立法，按照“一稅一法”的原則將各稅種納入法律調增范疇，才能體現稅收的嚴肅性和法律的權威性，實現財稅立法和稅制改革的相互促進、共同完善。全國人大一方面需要對現行稅收暫行條例進行梳理分析，遵循成熟一個出臺一個的原則，逐步將暫行條例上升為法律；同時也要具有前瞻性，將房產稅、遺產稅、環境稅等備受關注的新稅種，納入人大視野，加強調研論證，爭取將來以法律形式一步到位予以規范。

近年來，許多專家學者紛紛呼吁人大收回稅收立法授權。對此，今年全國兩會期間，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹表示，人大將在適當時候考慮，但目前尚沒有路線圖和時間表。或許，馬上收回授權時間尚不成熟，但人大有必要對授權予以規范，強化監督。比如，政府修改稅種應基于減輕稅負的原則，不能擅自提高稅率、擴大范疇；新開征稅種必須公開透明，征求公眾意見，報請人大審查，等等。只有將政府的權力關進籠子，才能促使授權立法成為人大立法的有益補充，幫忙不添亂，盡職不越位。