2014年將開啟國企改革與國資監管新篇章

三中全會的國企改革力度到底有多大？

為什么把產權保護抬到特別高的位置？

搞混合所有制改革，可能出現哪些風險？

國企怎么分類？哪些國企可以得到壟斷保護？

國資委管資產，國有企業經營由誰來管？

國企上繳比例提到30%，幅度是不是有點大？

《深化國有企業改革的指導意見》是不是改為實施意見？

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在國企改革領域有什么重大突破，近一段時間以來，一直為業界及所有關注國有企業的人們所關注。

中國企業研究院首席研究員、中國企業改革與發展研究會副會長李錦在仔細研讀《決定》后，對《國企》記者樂觀表示，國有企業改革在人們最為關注的五個重大問題上獲得了具有歷史意義的進展。國資委《深化國有企業改革的指導意見》將是《決定》的實施方案，2014年將是國企改革與國資監管制度新的開始。

在李錦看來，國企改革問題，重點集中在《決定》第二節的五、六、七、八條。這四條，提出了全面深化企業改革的指導思想、目標任務、主攻方向、核心環節、推進方式等。為此，李錦對《決定》這四條內容給予了重點解讀。

綜述

三中全會改革力度超預期

《國企》：近年來，社會輿論對國企改革的保守狀態多有異議，有種強烈的期待。您認為這個文件在推進國企改革的深化上，具有什么樣的意義？

李錦：在我看來，《決定》）對國企改革力度之大，改革措施之硬，可操作性之強，都令人振奮。影響國有企業改革全局的重大問題，在《決定》中都得到了認可，甚至超出了我所預想的地步。

《決定》第二節的五、六、七、八條，充分回應了社會呼聲、社會訴求和社會期盼，對一些熱點問題沒有回避，不僅是可能性、可行性，而且有很強的可操作性。堪稱是全面深化企業改革的一次總部署、總動員、總設計。

我們可以感覺到“改革”、“政企關系”、“市場化”這些高調的詞匯，都結結實實地落在地上了。這些必將會對推動今后十年企業的發展與產生重大而深遠的影響。國企改革與國資監管的前十年，已經戛然而止，新的十年從這次全會踏踏實實地開始了。因此，這個《決定》具有里程碑式的意義。

方向

混合所有制是基本經濟制度實現形式的突破

《國企》：《決定》對基本經濟制度做了新的闡述，焦點在混合所有制上，如何理解這一概念？

李錦：這次全會重在制度建設。在堅持基本經濟制度里重新強調了國有經濟的主體地位，有兩點新的提法值得重視。

一個是公有制和非公有制都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。兩個“都是”是歷史上第一次提出來，不是老大和老二、主和副的問題，是并列的，提升了非公有制的地位。

一個是把兩個“毫不動搖”落腳點放在混合所有制上，混合所有制將是國家基本經濟制度的實現形式。在以后一段時間內，將會出現一個混合所有制改制的高潮，大量的民營資本將會涌入國有經濟。

現在在央企中，已有57%的央企和它的下屬企業開始實行混合所有制。一個形式是用證券市場，就是股票參股。第二就是產權改革，除了中國建材等少數幾家外，多數停留在二三級公司，而且規模也不大。今后幾年內，將會出現民營經濟組團式與國有企業相融合的現象。還有一種方式，就是國有企業退出一部分競爭領域，自已則轉型升級到產業鏈更高的層次去。

民營資本去年在新增加的投資中已經占到63%，應當將民營資本的存量調動起來，和國有資本形成國民共進、國民共贏的形勢。當然也包括外資，過去人們過多地指責“國進民退”，今后出現的將是國民共進的現象。

核心

產權保護制度凸顯重要性

《國企》：《決定》的第五條，是完善產權保護制度。這個提法的用意何在？

李錦：《決定》第五條是完善產權保護制度，第六條是混合所有制，為什么產權保護制度要放在混合所有制前面？因為這個產權保護制度是產權改革的核心問題，也是國有企業改革的前提。

完善產權保護制度，重在“保護”兩字。它本來是一個操作性的用語，稱不上重大，現在提升為改革的重大問題、重要環節的位置上了。這是因為，混合所有制若沒有產權制度保護，非常容易造成混亂，所以要先從管理入手，要健全“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。這16個字的要求是明確的，只有保護嚴格才能做到流轉順暢。

搞混合所有制產權改革，可能出現三種風險。第一種風險，是出現國有資本私有化的風險。因為國有資本應該在關鍵領域保持控制力。《決定》在第二節開始一段講：“堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力?！逼鋵崳刂屏褪强刂茩嗟膯栴}，國有資本的股份中要具有控制地位。第二種風險就是民資得不到保護。民營資本是小河流進大海，可能造成實際上被消失的現象，必須保護民營資本在混合所有制中的權益“流轉順暢”問題。第三種風險，就是可能出現國有資本領導者在改制過程中，存在化公為私的問題，不能歸屬不清。

《決定》第五條后面有一段：國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監管各種所有制經濟。這已經把意義講得很明確了。

基礎

準確界定不同國有企業功能

《國企》：《決定》第七條是國企分類問題。這兩年媒體議論紛紛，呼聲很高，但是官方一直沒有表態。此次在最高層面首次提出要準確界定不同國有企業功能，這是否意味著國企分類也將開始？

李錦：按功能對國企分類，是國企改革的基礎問題，牽涉到國企改革的性質、標準、途徑、社會資源分配、干部管理以及效益目標。你是哪一類國企就應該用哪一類辦法，如果還是混在一起吃大鍋飯就容易造成混亂，以致于引發社會的誤解。因此，界定不同國有企業功能對于下一步國有資本管理體制改革，厘清監管部門、市場以及企業主體的關系，監管好國企具有重要意義。同時，對于下一步組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司也有決定性作用。

《國企》：作為一個一直為國企分類鼓與呼的國企研究者，您覺得國企改革要怎樣分類？需要從幾個方面入手？

李錦：按功能定位，應該分為公益性、特定功能性和盈利性企業三類?，F在國資委管理113家央企，要逐一明確其存在對國家的意義、必要性和法律基礎，從而具體界定每家央企的使命。公益性企業是指提供重要的公共產品和服務的行業的企業，包括教育、醫療衛生、公共設施服務業、社會福利保障業、基礎技術服務業等。這類國有企業不以盈利為目的，主要承擔公益目標。保障性企業，具有自然壟斷特征，主要是指處于涉及國家經濟安全的行業、支柱產業和高新技術產業的企業。它包括軍工、石油及天然氣和高新技術產業等，這類企業既有公益性特征，又追求盈利。一般商業性企業。這類企業處于競爭性行業，在央企中有70多家，與一般商業企業一樣其生存和發展完全取決于市場競爭。

管理

政府職能轉變：由管企業到管資產

《國企》：《決定》第六條明確提出政府以資產管理為主，這或許意味著國資委作為國家出資人管資產，您認為“國有資本”概念的提出，對國有企業意味著什么？

李錦：“以管資本為主加強國有資產監管”，這是監管理念的重大轉變，也是國企改革最大的理論創新?！稕Q定》還提出一系列國有企業在分類分層改革與監管方面的新論述，這意味著國有企業或將進入分類分層改革與監管的新時期。根據功能分三類、資本分三層和國資委監管實現三個轉變，我稱其為“三三工程”。

“國有資本”概念的提出，意味著國資委將少管企業，更加關注資本的效率與回報率，而非資產規模。這為“積極發展混合所有制經濟”和國有股份減持提供了理論基礎。央企的國有股份比重極有可能下降，今后重點在提高資本的杠桿效應。

在“管資本”思路的引領下，《決定》提出“積極發展混合所有制經濟。鼓勵非公有制企業參與國有企業改革，鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業”。這意味著更多的國有企業將可以順利地轉變為混合所有制企業，甚至由非公資本控股。

《國企》：如果國資委作為國家出資人管資產，經營則由若干投資經營公司管，過去國資兩層結構是否會被打破？

李錦：今后，將國有資本分為國資委、國有投資經營公司、企業三個層次，這是很明確的了。央企可以分成若干板塊，有能源、機械制造、文化產業、金融產業等，由大的投資經營公司管企業，像中石油、鐵道、電力這樣大的國有企業可以改組為國有資本投資運營公司，原有企業將會被分拆。當然在操作上，要支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司，避免在國資委與中央企業之間再籌建一個資本運營公司。

在中央政府層面，組建大國資委負責全國國有資本的監管，履行國家所有權的政策執行職能；中層成立若干國有資本管理公司或投資基金承擔國有資本經營職能，由它們作為所對應企業中的國有資本持股者，在金融市場上實施專業化管理和交易。政府不管企業的經營，而是管政策，管發展環境。新的投資經營公司，如一把刀切西瓜，一切兩瓣，政企分離，政資分離，使得所有權與經營權分開。顯然，國有資本授權經營體制的改革，是下一步的熱點問題。

《國企》：改革國有資本分為三層、三類，這會給國資委監管帶來什么變化？

李錦：隨著國有資本分為三層、三類，國資委監管要實現三個方面改變，在管資產、管干部、管事情上，都會發生轉變。

第一個轉變是，國資委管全部資產向管投資資產的轉變。現在省、市、縣都有國資委，管投資資產和管全部資產是有區別的，全部資產是個板塊，都得管，然而管投資，只抓投入產出率，這個是一個重要的轉變。

第二個轉變是，干部由管企業領導層向管董事會的代表轉變。過去，企業經營管理者中間層都是由國資委任命，以后是只管董事長、董事會的代表，總經理由董事會聘任，不由國資委來任命了。

第三個轉變是，國資委在項目由管國資委項目審批向經營公司授權轉變。由投資經營公司來管理項目，包括重大事項向部分委托董事會授權管理的轉變。

這樣一來，管資產、管人、管項目，國資委本身的職能就發生轉變，這個轉變是很大的了，就是過去十年的好多做法要改變了，國資委有一部分的責任就轉移到投資運營公司，權利下放，責任下放、壓力下放、投資運營公司這一層將變得非常重要。

下一步的國企改革，將對三個層次提出不同的轉型要求。這方面三個層次都要轉型，所以國有企業下一步改革的任務是很艱巨的。

《國企》：《決定》要求：“國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻。國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革?！蹦阏J為這種提法對國企重組有什么影響？

李錦：影響很大。從國有經濟戰略性重組目標要求看，國有企業應該主要體現為公益性企業和特定功能性企業，要不斷將國有資本集中在這兩類企業。針對個別央企業務較雜的局面，可以通過合并下屬公司同類型業務的形式，推進中央企業兼并重組，對國企進行分類是基礎。而一般盈利性企業，應淡化所有制概念，原則上不新設這類央企，國有資本應擇機逐步退出；對于滯留不退的國有資本，應提高國有資本經營收益上繳比例至合理水平。

國企改革與監管“三三工程”剛剛揭開大幕，完成要用幾年時間。從短期看，沒有必要“一刀切”，國企的進退不能強行要求。可以考慮先在一些地方國有企業或者在一些央企進行試點，積累經驗，然后在全國推廣。

財政

上交30%利潤是很大的改變

《國企》：中央企業從2007年開始上繳紅利以來，上繳公共財政比例一直是個焦點問題?！稕Q定》里寫到2020年提到30%，這個幅度是不是有點大？

李錦：《決定》突出劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多地是用于保障和改善民生。這是一個非常重要的突破。

央企2007年開始上繳紅利，到2012年大體上分為四類：中國煙草交20%，其他像中石油等企業交15%，大概有16個企業。還有78個企業占10%。軍工、院校等企業大概交5%，中儲棉和中儲糧是不交的，由于是為國家儲備戰略物資的，不存在利潤問題。

以后仍然以這四類為基礎，結合國企的功能的細分，可以分成5類以上，但是平均幅度肯定會大幅提高，一般的要以每年2個百分點上漲，幅度是非常大的。

過去有個說法，企業都是國家的，所以錢留在企業里還是國家的，實際上，我認為，這極易轉化為紅利在企業內部的循環，容易導致資產轉化為被少數人占有和使用。

利潤上繳分配的問題遲遲處于拉鋸的狀態，征求意見很難形成統一意見，現在是用倒逼的方法，是中央出來倒逼。目標定好了，現在平均應該在15%左右，7年以后是30%，每年大概以2%的速度上漲。這就克服了國有資本在企業內部循環的現象，更多地加速向公共保障事業發展，有效地加快民生建設的步伐。

當然，這對國企的壓力是相當大的，可能要引起一系列的深刻變化，有些虧損的央企不加快轉型，會與民企一樣，日子會更難受。當然，也不排除民企進入這些央企的局面。

實踐

《深化國有企業改革的指導意見》是實施方案

《國企》：以上這些關于國有企業改革的根本方向、基礎條件、核心、管理框架以及使命等，牽涉到國企改革全方位改革的問題。這些是否都屬于制度創新的范疇？

李錦：以上講的是《決定》中的亮點，也是難點。從這些問題看，改革的幅度是相當大的，是最近幾年群眾輿論集中反映的問題。當然也包括機制建設問題。《決定》在第八條強調，建立長效激勵約束機制，強化國有企業經營投資責任追究，鼓勵非公有制企業參與國有企業改革，鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業，鼓勵有條件的私營企業建立現代企業制度。這些表述也是有新意的。

從整體上看，會議決定是對國有企業制度的重大創新，是社會主義國有資產制度的全面創新。這里，包括正確處理國資和民資的關系，正確處理資源占用和貢獻的關系，正確處理企業和資產的關系，正確處理管理者所有權與經營權的問題，正確處理企業社會使命與經濟使命的問題，正確處理經濟發展和民生的關系。這是人民所有與人民所得的關系。這七個問題牽涉根本的問題。這里有一個以人民為中心，以改革為動力，以政企分開、政資分開為特色，以激活存量為手段，以混合所有制為實現途徑，以市場化為方向的大的改革格局，這是一個牽動全局的改革設計，是一個邏輯關系嚴密的改革體系。

今后7年、10年的企業改革思路已經通過《決定》很清晰地出現在我們面前了。2003年以來的十年，存在的一些重要矛盾、重大問題都提出來了，不僅是國有企業的作用和地位，也包括完善國家的基本經濟制度的實現途徑的創新。所以這是個重要的文獻，從根子上說是中國特色社會主義企業的制度創新，具有里程碑意義。

《國企》：《深化國有企業改革的指導意見》馬上要出臺，下一步國企改革的實施已經是箭在弦上。對此您有何建議？

李錦：對國企改革一些重大、敏感的問題，《決定》都提出來了，而且講得很具體、很到位。實際上，中央的指導意見已經出來了，國資委的“指導意見”應該換一個表述方法，叫“實施意見”。因為大政方針已定，綱舉目張，綱已經出來了，下面就是出臺《深化國有企業改革的實施意見》了。

我覺得《深化國有企業改革的指導意見》要學習《決定》的風格，實實在在，說話說到位，也要注重頂層設計和整體謀劃，做到統籌考慮、全面論證、科學決策、系統推進，但不是簡單的語意重復。

《實施意見》將會在對國有企業進行分類和國企戰略定位的基礎上形成新的國資監管體系，再制定不同企業的改革方向、目標。分類的問題、上繳紅利的問題、產權制度保護的問題，一個個方案實施就好辦了。

國企改革與國資監管的制度創新的大幕就要拉開了。2014年將是國企改革在行動上加大力度、加快步伐的年份，甚至出現很多天翻地覆的動作。人們也許將會看到1992年后的氣氛與場景的再現。