基于二維數組的環保行政處罰裁量輔助決策系統探究

摘 要：規范環保處罰裁量具有重要的現實意義，最優規范路徑是利用信息化技術使執法者裁量過程和實體更加科學合理。南京市環保系統通過梳理環保法規庫，建立案例基準庫，進而用數學思維開發可用于執法實踐的處罰裁量輔助決策系統，目前已在本地應用并在部分地區推廣。

關鍵詞：環保處罰 裁量輔助決策系統 南京

中圖分類號：X5 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）06（b）-0232-01

在環保行政處罰過程中，自由裁量對執法公正的影響很大，各級環保部門雖然對此有一些規范性文件要求，但遠沒能達到規范、標準、科學的目標。結合環保執法工作實踐，研究和利用信息化技術手段，規范執法的過程，減少裁量中的人為影響，實現規范執法和科學裁量的目的，既有科研價值，又具實踐意義。

1 對規范處罰裁量科學化的路徑思考

客觀分析評判環保行政處罰自由裁量問題，有三個方面值得深入思考研究。一是法的因素，法律在制定之初就應當考慮如何科學實施，目前環保法律諸多，標準繁雜，實施過程中變化因素也較多，立法的滯后性非常明顯，但法的修訂有其自身過程，往往非基層力量所能迅速解決。二是人的因素，執法者如何在處罰裁量過程中發揮積極主動性，力求讓處罰程序和實體能做到科學和規范的最大化，此因素更多取決于對執法者的訓練和執法者素質的主動提升。三是制度的因素，盡可能制定相應的制度規范，讓裁量更趨合理和科學，讓程序能夠得到固化，讓過程能夠被監督等。從實踐角度看，如何能找到人與制度因素的結合體，對裁量的科學規范無疑是最優的幫助。基于此，利用信息化手段，開發出能夠被執法者應用的程序系統和人機互動的輔助決策系統就成為執法者和研究者追求的最佳路徑和最高目標。

2 對環保處罰裁量決策系統的信息化分析

當前，環保行政執法普遍采用“推估式”的裁量評判方法。這是一種經驗作業法，注重執法人員的個人主觀經驗。開發輔助決策系統需要將一線執法人員大量的工作經驗進行理性總結，將經驗客觀化、抽象化、數量化，最大化體現基層執法經驗，進而通過對經驗理性總結，設立處罰裁量基準，將法律條文細化，使模糊的規定明確化、寬泛的幅度具體化，使具體案件中的行政執法的標準更為精細、客觀。

信息化思考的過程是將處罰與軟件結合的過程，或者是環保處罰信息化表達的過程。通過對長期執法實踐過程中所形成的經驗總結，先用抽象的執法思維過程將其數量化、數學化，以數學模型來模擬行政處罰裁量過程。分析可得，環保處罰的案例構成主要是情節和后果兩部分，這樣就有了二維思考與數學因子。通過大量執法過程的簡化，將違法事實劃分為“行為”與“后果”兩個主要因素，形成一個二維形態的刻畫。而后，通過疊加組合的方法，依據上述兩個因素計算出違法事實的違法等級。這部分工作是信息化思維和信息化表達的根本。在構造某些簡單的二元函數準確描述違法等級與“行為”、“后果”的對應關系后，通過計算機可以計算出相應的處罰金額，輔助執法人員進行裁量，以確保行政處罰工作合法、合情、合理。最終通過對違法行為情節、后果雙重性進行研究，依據裁量相關規定要求，借助二維數組組合的不確定性等方法，借助計算機編程技術進行研究和開發輔助決策系統。南京市環保系統在違法行為歷史數據研究整理和計算機流程技術方面良好的基礎和支持，為系統的研究開發和探索提供了技術和實踐保證。系統建設的目標是讓執法人員按裁量基準和數學模型計算裁量的結果是唯一的、精確的，使處罰之間呈現出合法、合理、合適的對應關系。具體信息化表達過程見圖1。

3 南京環保系統對裁量輔助決策系統建設探索

南京市環保系統對處罰裁量輔助決策系統的建設經過了五個步驟。

步驟一是梳理所有環保行政處罰權力項目，根據環保行政處罰工作的實際需要，對國家和地方的環境保護法律法規有關行政處罰的條款進行梳理，形成處罰權力事項，并依據權力事項建立法律責任和法律規定的對應關系。

步驟二是對環境違法行為情節、后果等級及對應的處罰標準進行研究，形成二維數據組，針對各種環境違法行為進行處罰裁量的共性、個性和修正基準的標準體系，包括構成各種環境違法行為的裁量因子的采集、梳理、分級，制定裁量因子疊加計算原則等進行分析研究。

步驟三是針對上述研究，分別進行再梳理，并與現實案例進行比較分析，形成環境違法行為等級基準和標準庫，進而依據處罰裁量因子疊加計算原則，運用數據擬合技術創建的一組應用于處罰裁量計算的數學經驗公式并固化的數學模型。

步驟四是對環保行政處罰裁量計算機控制系統進行研究，實行行政處罰網上運行流程，創建符合行政處罰法定程序，適應電子政務行政處罰運行的工作流程。

步驟五是對裁量輔助決策系統應用與實踐案例進行比較修正后應用于實踐，實施行政處罰電子化文本，依據國家環保行政處罰的文本標準并結合環保行政處罰實踐，設計出規范化的行政處罰電子表單和格式化文書。

4 環保裁量輔助決策系統的推廣應用

自2011年起，環保裁量決策系統全面應用于南京市環保系統的執法實踐，并在吉林省環保廳、重慶市渝北區環保局、哈爾濱環保局、山東日照環保局、浙江臺州環保局、河北衡水環保局、江蘇無錫環保局和江蘇省環保廳等單位試用，以期驗證系統在全國環保系統運用的可行性，并使之更加完善。2010年5月4日《中國環境報》、2010年8月13日《法制日報》、2010年9月30日中央電視臺“新聞30分”等中央媒體專題報道了《南京環保行政處罰裁量輔助決策系統》的研發和應用成果，評價《南京環保行政處罰裁量輔助決策系統》作為行政處罰裁量的重要工具，將“估推式”經驗作業法改為裁量基準評判法，把自由裁量過程置于“陽光”之下操作，增強了環保行政執法的精細性、公開性和公信力。中紀委駐環保部監察局，環境保護部法規司、監察局通過會議紀要、簡報和專題會議等形式向全國環保系統推薦試用該系統，國務院法制辦已計劃向其他有行政執法權的部門推薦。