市場經濟下新聞出版標準與法規體系的協調發展

摘要 新聞出版法規是通過調整新聞出版市場主體間的利益平衡來實現行業發展的正常秩序，是政府介入經濟運行的宏觀調控方式，具有普遍約束力和強制性；新聞出版標準是通過調整新聞出版生產活動的流程與質量控制等實現對市場主體生產活動的規范，是由市場機制調節經濟運行方式、推薦采用的技術規范。現代市場經濟是一種“市場+政府”的混合經濟，新聞出版標準與法規體系的協調發展是市場經濟發展的內在需求，需遵循市場經濟的客觀規律、兼顧公平與效率。在社會主義市場經濟條件下，新聞出版標準化工作應實施開放策略和強化策略，法規引用標準需要界定引用標準的原則與范圍、確定標準法規的類型及適時采取“條文引用”策略。

關鍵詞 新聞出版標準 新聞出版法規 協調發展

郝婷，武漢大學信息管理學院出版發行學博士生。

新聞出版標準與法規體系的協調發展，即通過法規對標準的引用實現“標準為法規提供技術支撐，法規促進標準的實施與發展”，其實質體現的是政府規制與市場機制作用的協同發展，這對于新聞出版行業在經濟、貿易以及技術等方面的發展具有促進作用。在協調發展過程中，需要注意的是政府應把握一定的原則、適度干預市場，通過法規引用的標準成為法規的一部分，并被賦予強制屬性，因此要分清哪些標準可被強制使用，法規對標準的采用不能干擾到推薦性標準自身的市場調節功能和資源配置優勢。新聞出版標準與法規體系的協調發展須遵循市場配置的內在要求，把市場作為資源配置的基礎和立足點，法規引用標準只能促進、補充和有利于市場配置基礎作用的有效發揮，不能代替市場的效率和功能，只有這樣，兩者的協調發展才能符合社會主義市場經濟規律，才能構建與社會主義市場經濟體制相一致的新聞出版標準與法規協調發展體系。

一、新聞出版標準化工作與法制建設的發展歷程回顧

1. 新聞出版標準化工作的發展歷程

自新中國成立以來到20世紀末，我國新聞出版標準化工作主要圍繞紙質的書、報、刊等傳統出版物展開，形式上表現為從政府的“決定”“規定”到正規的標準文本，對于國際標準通常采用“拿來主義”。[1]盡管如此，我國新聞出版標準化工作發展迅速，1984年在出版業內成立了第一家專業的標準化技術委員會——全國信息與文獻標準化技術委員會出版物格式分技術委員會，簡稱“七分會”或“出版物格式標委會”。它的成立標志著我國新聞出版標準化工作走上正規化。隨后又于1991年成立了全國印刷技術標準化技術委員會，2004年新聞出版總署將出版物格式標委會秘書處由新聞出版總署科技司移交中國出版科學研究所，2005年成立全國出版物發行標委會，2007年成立全國新聞出版信息標委會，新聞出版標準化工作范圍涵蓋出版、印刷、發行、信息化領域等環節。隨著信息技術的飛速發展，當前我國新聞出版標準化工作將重點轉移到數字出版領域。

根據《標準化法》，我國標準分為國家標準、行業標準和企業標準，國家標準和行業標準又分為強制性標準和推薦性標準。我國新聞出版標準均為推薦性標準。新聞出版行業的4個標委會均歸口于新聞出版總署，但采取招標方式設立的各秘書處歸屬于不同的單位，其運作機制也不一致。我國新聞出版標準存在的主要問題有：一是由于多年的計劃經濟體制慣性，標準制定不是以市場導向為前提，標準制訂過程中公開性不足、企業參與不足，導致標準水平普遍偏低，市場適應性不強；二是我國新聞出版標準多是自上而下貫徹執行，從行業內部產生即以市場經濟主體企業作為標準制訂和實施主體的情況較少，標準化運作不符合市場經濟的特點，導致大量標準得不到有效實施；三是新聞出版標委會在實踐中地位偏低，不具有充分的權力負責制訂和實施標準工作，標委會工作缺乏統一規劃，導向管理職能不清晰且運作效率低下，沒有真正發揮行業組織的作用。

2. 新聞出版法制建設的發展歷程

我國自20世紀90年代開始重視新聞出版法制建設。1990年6月，在京召開了新中國成立以來第一次全國新聞出版法制會議，會議提出了我國社會主義出版法制建設的發展方向，應盡快建立以憲法為依據，以新聞法、出版法和著作權法為主體的新聞出版法律體系，堅決貫徹執行已頒布的新聞出版法規，使我國的出版事業逐步納入社會主義市場經濟的法制軌道，隨后陸續出臺了一系列行政法規和規章，新聞出版法制建設取得了很大成就，法規體系日趨完善，且已相對成熟。

我國新聞出版法律法規從法律層級上講，有憲法、法律、行政法規、行政規章、地方性法規、規章、法律解釋等不同層次的法律法規；從規范的對象上講，包括了圖書、報刊、音像制品、電子出版物及互聯網等不同介質的出版物，也包括從出版、復制到發行等不同的環節。關于出版活動的行政法規主要是由國務院制定與批準的、進行國家行政管理活動的規范性文件，大部分稱“條例”；關于出版活動的行政規章主要是由新聞出版總署、文化部、國家廣電總局等制定頒布的；各省、自治區、直轄市也都出臺了很多規范出版活動的地方性法規，數量龐大，對規范我國出版市場起到了重要作用；法律解釋的目的是使法律更有效地為國家利益服務，權威的法律解釋可成為執法的依據。

3. 新聞出版標準與法規體系的協調發展現狀

我國新聞出版標準與法規體系在制定和實施過程中形成了一定的互動關系，如新聞出版國家標準《出版物發行術語》里的概念，被新聞出版法規《出版物市場管理規定》引用；在《圖書出版管理規定》等法規的配套實施下，《中國標準書號》ISBN在行業內就發揮了極大作用。然而，由于多年的計劃經濟體制慣性，一方面標準制定不是以市場導向為前提，導致我國新聞出版標準的市場適應性很弱；另一方面新聞出版法規在制定過程中也存在公開性不足現象，加之具有嚴格而復雜的制修訂程序，導致部分法規存在可操作性不強、市場適應力較弱等問題，也沒有認識到標準化成果具有的技術先進性和市場靈活性可彌補立法不足，協助法規規范市場的作用，從而導致新聞出版標準與法規之間的協調不暢，雖也有一定的互動，但遠沒有達到良性互動關系。

二、新聞出版標準與法規體系的協調發展應遵循社會主義市場經濟規律

我國新聞出版標準與新聞出版法規體系都是在計劃經濟的大背景下建立起來的，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，新聞出版標準與法規體系要能充分發揮各自的功能，并建立起兩者協調發展的良性互動機制，就須遵循社會主義市場經濟規律。

1. 新聞出版標準與法規體系的協調發展是市場經濟發展的內在要求

現代市場經濟不是一種完全自發的、自由的市場經濟，國家對市場的適度干預和宏觀調控已成為市場體系的有機組成成分。在市場經濟運行中，有市場主體和客體之分。市場行為的客體（市場上經營和交換的商品和服務等）主要依靠標準來規范，標準作為一種推薦使用的技術規范之所以在市場經濟國家產生，是由于市場的需要，出于減少無謂消耗經濟上的考慮，[2]以保證市場上流通的商品、服務、管理等符合質量、安全、衛生、環保和能效等要求。而法律法規主要用來調整國家在管理和協調經濟運行過程中，市場行為主體產生的各種經濟關系，因此標準和法律法規是管理市場經濟有序運行的兩種必備手段，兩者在一定范圍和領域內是相互依存和支持的。新聞出版標準與法規體系的協調發展，即新聞出版法規對標準的引用，是對市場經濟條件下行為主體和客體相互運作的分工協同管理，這樣做一方面能促進推薦性標準更好地發揮市場調節作用，另一方面也增強了法規的可操作性和市場適應性。因此在社會主義市場經濟體制已基本確立的條件下，需建立新聞出版標準與法規的良性互動關系和協調發展體系，以適應現代市場經濟體制發展的需要，更好地促進新聞出版產業的經濟建設。

2. 新聞出版標準與法規體系的協調發展應遵循市場經濟的客觀規律

現代市場經濟是一種“市場+政府”的混合經濟，即把市場作為資源配置的基礎或立足點；同時又因市場作用的局限性，政府必須進行調控和干預，[3]為市場機制作用的有效發揮提供法律、法規和政策支持。但政府在進行市場經濟干預時，并不是方式越直接越好、力度越大越好，正如美國經濟學家劉易斯所說的，“政府的失敗既可能是由于它們做得太少，也可能是由于它們做得太多”，[4]因此關鍵在于選擇合適的政府干預方式以及把干預控制在必要的限度內。原ISO標準化原理委員會主席桑德斯也指出：“關于國家標準以法律形式強制實施的必要性，應根據該標準的性質、社會工業化程度、現行的法律和客觀形勢等情況慎重地加以考慮。”[5]因此新聞出版法規對標準的引用，需遵循市場經濟的價值規2nUB8p/PwNGDiklt9SDnjA==律，兩者的協調發展不能否定或替代推薦性標準的市場機制作用，須將引用推薦性標準控制在一定的范圍內，要讓企業能夠根據商品和服務市場價格的變動和要求，決定和調整自己的生產、經營、服務和管理標準，通過提高產業鏈上企業的技術水平、產品質量與經濟效益實現充分的市場競爭，進而促進新聞出版業的產業升級。

3. 新聞出版標準與法規體系的協調發展需兼顧公平與效率

現代市場經濟條件下，市場機制主要解決效率問題，而政府行為則要側重于解決社會公平問題。法規是政府介入經濟運行的宏觀調控方式，主要是為行業發展創造公平的競爭環境；而標準是以市場機制為立足點進行社會資源配置，主要是為提高行業在生產、交換、流通等環節的生產效率。市場經濟的有效性依賴于公平、公正、競爭的市場秩序，而健全的市場競爭秩序要靠市場運行過程中的行為規則和制度來建立和維護。經濟學認為：“在完全競爭環境下，由市場供求關系所形成的均衡價格，能夠引導社會資源實現有效配置，使兩種產品對于任何兩個消費者的邊際替代率都相等，任何兩種生產要素對任何兩種產品生產的技術替代率都相等，從而達到任何資源的再配置都已不可能在不使任何人的處境變壞的同時，使一些人的處境變好，從而達到帕累托最優的狀態，帕累托最優是公平與效率的‘理想王國’。”[6]對于新聞出版行業而言，標準與法規體系的協調發展主要解決了推薦性標準市場機制調節過程中所產生的市場效率損失，比如，由于中國標準書號的不規范使用而造成的“一號多書”現象泛濫、每年造成的人工成本消耗巨大等導致行業低效率的生產或消費，為推薦性標準能夠實現市場資源配置效率的帕累托最優，提供一個公平的競爭環境平臺，通過兩者的協同管理機制實現協調發展所追求的公平與效率的統一。

三、社會主體市場經濟下新聞出版標準與法規體系協調發展的建議

1. 新聞出版標準化工作機制方面

市場經濟條件下的標準化工作，需對計劃經濟體制下的新聞出版標準化工作管理模式和工作機制進行更深層次的改革，使之更符合市場經濟發展的需要。

第一，要實施開放策略，使得作為市場經濟主體的企業和其他相關行業協會，能夠在標準化工作中充分發揮作用。從市場發展的角度看，新聞出版標準應先有企業標準，行業發展到一定程度產生行業標準，最后成為國家標準，這樣的標準制訂活動切合市場，能真正起到推動企業與行業發展的作用。但市場化的標準制訂需要考慮其制訂環境，就是對行業的市場化程度要求很高，這恰恰是我國新聞出版行業所欠缺的，推薦性標準過去都是由政府管理。2012年9月23日，國務院發布的《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》中指出：“為了積極適應經濟社會發展的需要……凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。”因此從市場的發展趨勢看，政府部門應逐步放手，把標準的立項、制訂工作推向社會，由相關的行業協會、社團、企業聯盟、研究機構等負責組織制訂和頒布。

第二，實施強化策略，強化標委會地位、強化行業標準化意識。目前新聞出版行業4個標委會均歸口于新聞出版總署，在實踐中的地位偏低，工作缺乏統一規劃，導致標準化制訂和推行工作力度的效果迥異。應在新聞出版總署的統一規劃下、通過管理辦法的修訂來提高標委會的地位，使得新聞出版標準化委員會能夠發揮其應有的作用。此外，針對新聞出版標準實施力度不強的問題，應通過宣傳等手段強化新聞出版部門管理人員、社會公眾以及企業實施新聞出版標準的意識，使他們充分意識到標準對于企業與行業發展具有的巨大推動作用。

2. 新聞出版法規引用標準方面

根據我國《標準化法》，“國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準”。在現代市場經濟條件下，新聞出版標準與法規體系的協調發展，即新聞出版標準通過法規引用轉變為強制性標準應該實現的目標是在標準與法規充分發揮各自功能基礎上，達到兩者對行業的協同規制。

（1）確定引用標準的原則與范圍。推薦性標準是通過市場調節而自愿采用的技術規范，通過法規引用將推薦性標準轉化為強制性標準的做法，只能促進或有利于市場在資源配置中作用的發揮，而不能妨礙到推薦性標準的市場調節機制，因此要明確哪些標準可以被法規強制引用，即需要在一定原則基礎上界定清楚被引用標準的范圍。發達國家和地區的標準化體系一般采用技術法規+自愿標準的模式，而我國受到計劃經濟體制影響，一直采用強制性標準+推薦性標準模式，我國的強制性標準基本等同于國際上的技術法規。新聞出版標準與法規體系的協調發展是參考國外的技術法規體系而來，因此要界定哪些標準可以被法規轉化為強制性標準，首先需要明確國外技術法規的制定范圍，市場經濟發達國家技術法規具有較為固定的范疇，只有在國家安全需要、防治欺詐行為、保護人類健康或安全、保護動物或植物的生命或健康、保護環境等方面才能制定技術法規，進而引用相應的標準將其轉化為強制性標準。結合我國《標準化法》和《標準化法實施條例》對強制性標準的內容要求，筆者建議被引用標準的原則與范圍可以包括：第一，在新聞出版行業具有普遍適用性的標準，如行業專用的綜合性標準和重要的行業專用質量標準；第二，新聞出版產品、加工或生產方法通用的基礎性標準，如專用術語、符號、代號、包裝、標簽、量與單位等標準；第三，新聞出版產品及產品生產、交換、流通和使用中的有關安全、衛生、環境保護和能效的標準；第四，新聞出版行業重要的行業專用的信息技術標準；第五，與國際標準接軌的相關標準，如中國標準書號ISBN等。

（2）界定標準法規的類型與“條文引用”模式。新聞出版標準法規主要是指引用了標準的新聞出版法規。①界定標準法規的類型。根據法規規定達到目標方法學上的不同，將標準法規分為規定性法規和功能導向型法規。規定性法規指確定了特定結果方法的標準法規，即規定了達到目標唯一的途徑，具有方法學上的確定性。功能導向型法規指以精確的術語規定了要達到的目標，但允許企業根據自身條件選擇或設計效果最佳的達標方法，具有方法學上的靈活性。一般認為，規定性法規為企業和政府提供了確定性，在實現途徑非常有限的情況下可以采用，但也很容易成為抑制創新的障礙；而功能導向型法規只要結果相同，允許企業采用多種技術途徑、選擇最有效率的方法達標，但可能會使一些中小型企業處于不利境地，因為這些企業往往需要更多的指導才能達到法規的要求。因此政府需要兼顧市場的穩定性與靈活性，確定合適的標準法規類型以實現行業發展的最優效率。②適時采取“條文引用”策略。由于受限于上文所指被引用標準的范疇，通常一個完整的標準技術文件并不是所有內容都符合這個范疇界定，因此，可適時采取“條文引用”的辦法，將新聞出版標準中符合可以被強制標準范疇（如涉及安全、健康、衛生、環保、能效和其他公共利益方面）的條文引用到法規中，這樣既實現了標準對法規必要的技術支撐，又不妨礙推薦性標準的市場機制作用。

參考文獻：

[1] 劉穎麗. 簡談我國新聞出版業的標準化建設[J]. 出版發行研究，2010（12）.

[2] 白殿一，逄征虎. 建立新型的標準與技術法規關系的基礎條件[J]. 中國標準化，2005（2）.

[3] 劉溶滄. 政府宏觀調控與社會主義市場經濟[J]. 中國社會科學院研究生院學報，2000（1）.

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[5] 洪生偉. 標準化工程[M]. 北京：中國標準出版社，2008.

[6] 蘇東水. 產業經濟學[M]. 北京：高等教育出版社，2010.