近代國家的“爆發肌”

盡管人們可能會以“橫征暴斂”或者“搜刮民脂民膏”之類的詞匯貶斥政府征收賦稅的做法，會指責政府濫發貨幣，無視金融泡沫，榨取人民財富，但對于現代國家來講，財政稅收與金融體系這種近代社會的產物卻是必須的。

清政府為何缺錢

早在鴉片戰爭爆發前幾十年，清政府的財政就出現了嚴重的問題。明末清初以來，大量美洲白銀流入中國，使中國出現溫和通貨膨脹，雖然刺激了康乾盛世的出現，但是一百多年間積累起可怕的負面效應，導致貨幣大幅度貶值。嘉慶十九年，桂芳說道：“臣伏觀康熙、雍正以及乾隆之初，民間百物之估，按之于今，大率一益而三。”價格總水平上漲了300%，也就意味著清政府的實際財政收入比一百年前縮水了2/3。

養廉、俸餉不敷日用、辦公之需，文官武將只好“設法”另謀生財之道，以至于貪風大熾，陋規泛濫。河政、漕運、鹽政一切關系重大的國家事業受到成本日益上漲的強烈沖擊，國家機器也運轉艱難。軍餉不足且時常拖欠，士兵的收入減少，生活陷入貧困，必須在軍營外兼職他業，如茅海建在《天朝的崩潰》一書中提到浙江定海的綠營兵從事修腳業務，湖南撫標兵開茶室等等。

這一窘境在鴉片戰爭來臨之時變得越發致命。1841年，戶部報告“庫存銀現雖不下二千四百余萬兩，而在京額支各款每歲幾及銀一千萬兩。” 而鴉片戰爭開戰一年的時間里，海疆各省向中央請調的軍需銀就達到了一千二百三十六萬五千余兩。國家財力捉襟見肘。因為軍費不足，在第一次鴉片戰爭爆發的時候，只要戰局稍微緩和一點，道光帝就下令撤防。1840年9月，已經殺到天津白河口的英國艦隊因為天氣原因開始往南撤，剛退過山東洋面，道光皇帝就下令“將前調防守各官兵酌量撤退歸伍，以節靡費。” 林則徐也被迫將駐守虎門的兵勇裁撤二千名。過了三個月，英軍要進攻廣東了，道光帝只得再下令沿海各省加強防務。

第二次鴉片戰爭的時候，清朝正在鎮壓太平天國起義，財政上更加拮據。英法聯軍殺到北京的時候，戶部連下個月兵餉都拿不出來了。軍費不足使將領無法預先調遣軍隊布防。不少將領們本想未雨綢繆，作好防御準備，但心有余而經費不足。僧格林沁說：“奴才等固愿備調官兵及一早到防，以厚兵力，且無后顧之憂，實因限于經費支拙，不敢豫先奏調。”

因為缺錢，士兵的軍餉發不出來，征兵困難，武器質量也大成問題。物價、工資一直在漲，政府采購軍火的經費卻是固定的。制造商無利可圖，必然偷工減料。1835 年，關天培找人造了40門大炮，第一次試放，就有8門炸膛，檢查后發現“碎鐵渣滓過多，膛內高低不平”，“周身孔眼，形似蜂房，并有空洞，內可貯水四碗”因為軍費不足，清軍不能及時修建防御設施。第二次鴉片戰爭爆發之前，直隸總督譚廷襄想在大沽河面上修一座浮橋，“以通南北兩岸之路”，居然因為“經費太巨，一時款無所出”，近一年的時間沒有修起來，只能“暫時雇船橫過河中”應付。

一般來講，稅收是政府財政收入的主要渠道，可是為什么清政府不相應地提高稅收呢？因為清政府收入的七成都是農業稅，早在康熙宣布“滋生人丁，永不加賦”的時候就固定了，在此之后清朝的老百姓新開墾了上億畝土地，可是按照國家政策，都是不納稅的。后代皇帝嚴格恪守祖訓，因為他們都清楚地記得明朝末年苛捐雜稅引發民亂，導致最后滅亡的故事，唯恐重蹈覆轍。稅收不能提高，政府的錢包必然隨著通貨膨脹日益萎縮。

開始向工商業征稅

鴉片戰爭以前，中國的工商業并不發達，清朝的主要政府收入來源是田賦，而不是工商稅收，而田賦是固定死的，不能增長，這種情況到了同光時期發生了重大變化。田賦收入在清朝財政中的比重大大下降了。厘金、關稅和鹽稅三大收入成為新的財政支柱。鹽稅自古就有，這個時候之所以增加了是清政府提高稅率的結果，意義不大。意義最大的是關稅和厘金。

1863年僅28歲的赫德成為大清海關的總稅務司，采用了先進的西方行政管理制度，實行全國海關垂直統一領導，船舶貨物的申報、查驗、估稅、審核、征稅、交款、驗放等各個環節都有制度保障，防止舞弊，使海關成為腐敗委靡的晚清行政體系中最高效、最廉潔一個機構。可以說，在清朝政府各部門中，海關率先實現了現代化。

海關為清政府征集了大量的稅收，1875年，海關稅收達到1200萬兩，1885年增加到1400萬兩，1887年達到2000萬兩，占國家財政收入總額的24.35% ，此后一直保持在25%以上。原本不起眼的海關居然在不到二十年的時間里就成為清政府最重要的，同時也是最穩定、可靠的財源。

當時的江南制造總局、金陵機器制造局、福州船政局及船政學堂、天津機器局、天津武備學堂、長江口至南京下關等九處炮臺、以及后來的幼童赴美留學、閩廣學生赴歐洲留學等涉外交流項目，其經費均來自海關。1874年李鴻章籌建北洋海軍，每年從海關稅收中撥出400萬兩作為海防經費。新疆局勢吃緊的時候，清政府又用這筆款項支付左宗棠在西北用兵的軍費。

太平天國起義后，清政府軍費膨脹，最富庶的地區又被太平天國占了，稅收減少，軍費無著。清政府就允許各省開征厘金。厘金是一種極苛刻的商品稅，不問巨細，見貨即征，“舉凡一切貧富人民自出生到死亡，日用所需之物，無一不在被課之列。”西方資本主義國家都認為厘金是阻礙國內產業發展的一種割肉補瘡的惡稅。可是偏偏就是這種惡稅緩解了清朝的財政困難。當時厘金收入構成了清朝財政支出中軍事支出的主要來源。1869-1872年除廣東、福建、山東以外，各省厘金收入都占到了軍費的60%以上，其中湖北為95.58%，安徽為98.17%。 丁寶楨說：“以軍務至數十年，而餉糈不致十分告匱，此未始非抽厘之利。” 四川機器局和湖北槍炮廠、江南制造總局、天津機器局、漢陽鐵廠等，也都在利用厘金作為經營資金。

厘金和關稅不是農業稅，而是向工商業征稅，“皆向來所無，為數甚鉅”。這實際上意味著清末的中國財政開始擴張。這種財政擴張為“同治中興”提供了支持。同治末年，清政府的財政收入，不再是自清朝開國以來長期穩定的3000萬至4000萬兩，而一躍為6000萬兩左右，到光緒初年，又增加到8000萬兩左右。清政府財政收入增加了一倍。這是清王朝建立二百多年來，在財政上一次空前的重大變化。甲午戰爭爆發前，清朝連同中法戰爭及其以后所借外債已經基本還清。

向工商業征稅，讓國家能夠從社會上攫取到更多的財富，對于國力的提升是非常重要的，可以說是一種“軟實力”。憑借這種“軟實力”，清朝勉力支撐了洋務運動，并且在驅日保臺、收復新疆、中法戰爭三次對外抗爭中取得了成效。

然而甲午戰爭中中國的表現卻讓人們意識到中國的這種進步還非常有限。關稅畢竟不完全受中國控制，被列強規定在一個很低的稅率上。厘金其實是由各地方政府征收的，全國征收的厘金有很大比例里被各地方政府通過各種方式截留，“省實收之數竟數倍報部之數”，“商民以什輸公家，所入三四而已，其六七皆官私所耗費而魚肉之”，也就是說這筆收入不完全由中央統籌支配。所以這種國家財政的擴張是有限的。當遭遇以國運相拼的重大戰爭時就顯得力不從心了。

近代日本如何作為

日本明治維新之初，財政也曾非常困難。為此明治政府推行了一系列全國統一的財政制度改革。1873年明治政府進行地稅改革，用法律手段和行政命令來保證土地的稅收，佃農收入的1/3歸國家，1/3交地主，1/3歸自己。這實際上是建立了以貨幣地租為基本形式的全國統一的近代稅收體系。

此外，明治政府確立了近代金融體制。鼓勵開辦銀行，至1879年，日本國立銀行達到149家。近代金融體制有助于籌措資金、發行紙幣，還可以使國家比較容易地控制市場上流通的貨幣，從而調節國民經濟的發展，短期內國家還可以通過增發紙幣來應急。

依靠近代財政金融體制，明治政府還多次發行公債，向自己的人民借錢。據統計，僅在1870年至1880年十年的期間內，日本政府發行的內外公債總額即達2.37億日元。明治維新時期很多近代事業的興起，如修筑鐵路、開發礦山和建筑港口及道路都是依靠發行公債來解決資金問題。

與清朝相比，日本建立的這一套近代財政體制要先進得多。據估算當時中國的經濟總量相當于日本的8倍，但是清政府財政收入占國民收入的比重只有2.5%，而1887年日本的政府財政收入卻達到了國民收入的比重為37.7%。

在戰爭時期近代金融體制發揮得作用就更大了。當時為了打甲午戰爭，清政府緊急動員中央與地方有關部門設法籌集軍費，但是只通過“息借商款”籌到了1102萬兩。當時清朝政府年收入8000萬兩，緊急情況下卻只能籌到1000多萬兩。而日本在甲午戰爭期間發行了四次軍事公債，籌集到了1.16億日元。最后清朝打這場仗一共花了“約五、六千萬”。東挪西借湊的這筆軍費其實只有政府年財政收入的3/4。而甲午戰爭日本的總軍費達到了2.25億日元，將近當時日本政府年收入（1895年為1.18億日元）的兩倍。當時日元與白銀比價接近2： 1，也就是說日本打這場戰爭花的錢比清朝多了一倍以上。

財政金融體制漸成雛形

到了抗日戰爭時期，中日實力對比遠較甲午之時懸殊，但是這一次，中華民族卻能夠頑強抵抗日本侵略八年。何以如此？筆者認為其根本原因在于南京國民政府時期，中國的財政、金融體制有了進一步發展，動員全社會的能力前所未有的增強了，能夠更大規模地汲取社會各方面資源。

清末民初的幾十年中，中國自己發明和從外國引進的稅種多如牛毛，但是非常混亂，難以轉化為國家的財政實力。南京國民政府成立以后對財政管理體制進行了全面改革，建立起中央、省（市）、縣三級財政管理體制。

1927年起南京國民政府與各國談判收回海關自主權，1929 年至 1934 年先后四次修訂關稅。1929年關稅收入僅有1.79億元，1937年關稅收入已猛增至3.79億元，增加了2倍多，成為南京國民政府穩定財政的重要手段之一。

1928年宋子文任財政部長后，著手對北洋時期弊端叢生、接近癱瘓的鹽務管理和鹽稅征收進行整理，1929年成立鹽務稽核總所，并逐步恢復了各地的鹽務稽征機構，1931年鹽稅收入從1929年的3000萬元躍為1.5億元，足足翻了5倍，從此鹽稅收入成為財政收入中僅次于關稅的第二大宗收入。

1931年南京國民政府實行“裁厘改統”，將厘金以及由厘金變名的各種具有通過稅性質的捐稅盡行裁撤，改由中央財政部向各地派員征收統稅，使這筆商品流通稅基本掌握在中央手中。統稅的收益從開征的第一年起就不亞于厘金的收入，并且逐年增加，1928年統稅收入為2972萬元，1936年達到13279萬元，與關、鹽稅一起成為政府財政收入的主要來源。

總體上來說，南京國民政府在1927年至1937年間的稅制改革是卓有成效的，從1928年度到1936年度，南京國民政府的稅收收入從2.6億元增長到10.6億元，8年間增長了4倍。

1933年國民政府廢兩改元，統一本位幣，1935年，國民政府又實行法幣改革，以紙幣取代貴金屬貨幣，實行管理通貨制。抗戰爆發后，東南沿海相繼陷入敵手，關、鹽、統稅收銳減，國民政府利用大量增發紙幣彌補赤字。1937年1月法幣發行量為13.1億元，到抗戰勝利的1945年8月法幣發行量已經達到了5569億元，增加了390倍。

國民政府奠都南京之初，財政困難，收支不敷，發行公債成為籌措政府財政收入的主要形式，從1927年到1937年，發行“內債42種，款額共達二十三億九千一百萬元。” 全國居民儲蓄資源的30%以上被政府公債吸收。公債的發行使得南京國民政府能夠著手進行國防建設。戰前10年南京國民政府修筑鐵路3793公里，共投資約一億元，很大一部分都來自其發行的鐵路公債。全面抗戰開始之后，南京國民政府更大量發行公債，以彌補虧空，支撐危局，包括救國公債、國防公債、金公債、賑濟公債、建設公債、軍需公債、同盟勝利公債18種，共計法幣150億元，關金及外幣公債折合3.2億美元。可以說沒有公債的發行，也就沒有抗戰前十年建設成就，更沒有對日作戰的勝利。

現代國家的“爆發肌”

盡管人們可能會以“橫征暴斂”或者“搜刮民脂民膏”之類的詞匯貶斥政府征收賦稅的做法，但是在國與國之間的激烈競爭中，充分汲取本民族社會資源的能力就如同人身上的爆發肌一樣，可以在短時間內發揮出自身最大的潛力，抵抗乃至擊敗敵人。

從近代歷次對外抗爭中，我們可以看到，中國在這一關鍵能力上不斷得到提升。鴉片戰爭之前的清朝是一個農業社會，缺乏現代財政金融手段，清政府獲取社會資源的能力也相當低下，兩次鴉片戰爭失敗，這是極其重要的原因。到了同治光緒時期這種情況發生了重大變化，清政府開始向工商業征稅，此后，中國歷經北洋政府、南京國民政府幾個時期之后，近代財政金融體制已逐見雛形，政府獲取社會資源的能力有了巨大的進步，這也是中國能夠挺過抗日戰爭的深層次原因。

從某種意義上說，中國近代財政、金融體制的建立客觀反映了近代中國商品經濟發展的狀況，反映了國家獲取社會資源的能力提升，可以說是中國社會發展的進步。