讓綜合財政監管發揮實效

廈門專員辦課題組

近年來，中央一級預算單位的資產管理水平已經有了顯著提高。但中央各基層預算單位因管理層級多、內控不健全等原因，其資產管理狀況仍然不容樂觀。日前，廈門專員辦在開展綜合財政監管專項檢查時發現，中央基層預算單位在國有資產管理方面存在著不少問題，需在今后的綜合財政監管工作中予以關注并加強監管。

管理上的缺失

在對外投資管理中，一是對外投資賬面未反映，存在國有資產流失風險。如某科研院所以專利技術出資方式與其他公司（自然人）成立了四家有限公司，其中三家公司合計1282萬元的對外投資未在財務賬上反映，占該所全部對外投資的80.28%，最早的一家公司已成立16個月。二是未盡責依法履行出資人的職能。對于對外投資后形成的股權管理，未及時派駐投資方代表、未及時掌握參股公司財務經營狀況。如某科研院所未嚴格要求參股公司報送相關財務數據，未嚴格要求參股公司提供經會計師事務所審計的財務報表，導致無法及時掌握參股公司財務經營情況。

另外固定資產賬實、賬賬、賬卡不符現象普遍存在。個別單位財務部門與資產管理部門溝通不暢，新增資產不入財務賬、不納入資產系統管理；或是對報廢、調出的資產不及時核銷、不進行賬務處理；部分資產管理部門還存在未能堅持定期盤點制度，固定資產卡片管理不夠認真細致等問題，造成單位固定資產家底不清。部分單位資產處置程序不完善，處置收入未及時上繳財務；固定資產核算不當，存在未按固定資產實際購置成本入賬、未及時確認固定資產、已竣工決算未批復的基建工程未及時估值入賬等問題。如某事業單位兩項基建工程分別于2006年2月和2009年9月通過竣工驗收，其賬面結算金額合計1264.78萬元。決算書上報上級主管部門后因故未得到批復，截至檢查日，該單位一直未將上述資產估值入賬，未入賬資產占其現有固定資產總額的37.47%，導致單位固定資產數據嚴重失真。

房產出租出借管理不到位。一是部分單位的房產出租管理不嚴格，存在未嚴格履行租賃合同、未履行公開招租程序、未繳交相關稅費等問題。二是出租出借審批監管缺失。部分單位資產出租出借未履行審批報備手續，個別單位化整為零，逃避監管。如某事業單位將房產租給某公司，實際租期5年，但為逃避關于一年以上的房產出租需由上級審批的規定，該事業單位與該公司每半年簽訂一次合同。三是出租收入管理不合規，存在坐支房租收入、房租收入未在賬上反映、簽訂虛假合同，轉移收入等問題，如某事業單位將房產租給某公司實際租金6.5萬元/月。但雙方簽訂虛假租賃合同，合同租金為3.5萬元；另由該事業單位下屬企業與某公司簽訂物業管理合同，規定某公司每月支付給下屬企業物業管理費3萬元。

制度不到位

部分基層預算單位熱衷于對外投資，卻忽視了加強對外投資的管理，尤其是無形資產對外投資的管理；“重事前評估，輕事后管理”，在對外投資前，大部分基層預算單位都能嚴格按照有關規定在科學論證、公開決策的基礎上做好資產評估和履行主管部門的審核審批手續，但對外投資后形成的股權則疏于管理和反映。

部分基層預算單位的固定資產管理，缺乏定期盤查制度，對于固定資產沒有一套完整的驗收、保管、使用等管理措施；部分財務人員有關會計基礎知識不扎實，會計核算不嚴謹；個別單位管理意識淡薄，相關資產管理制度只是掛在“墻上”，沒有真正落在實處，資產管理人員與財務人員溝通不及時，人員更換不清點、不交接，資產使用人、責任人不明確。

上級資產監督管理部門與下級使用部門相互脫節，缺乏制約。一方面是上級主管部門監管不力。有的基層單位屬于四級甚至五級以下預算單位，其下面還有諸多非獨立核算單位或者下屬企業，單位層級多，監管力度逐級消減。而目前主管部門組織的內審大多只注重財務審計，資產專項審計寥寥。另一方面是資產使用人的權責不清。部分單位將國有資產視作自家的“一畝三分田”，只追求部門一己之利。或者認為資產是國家的，資產收益跟個人沒關系，從而放松資產管理甚至“康公家之慨，謀個人之利”。

原來的事業單位會計核算實行的是收付實現制，資產在購置時就直接列支出，在賬務處理上不計提折舊，缺乏后續的會計核算和績效考核，報廢時也只是簡單會計處理。這就造成了部分事業單位忽視資產的后續管理，也造成資產的保值增值無從考核。

綜合財政監管

所謂綜合財政監管是對中央基層預算單位預算、資產、財務及其他財政管理事項的全面監管，資產監管是其中的一項重要內容。如何在綜合財政監管工作中強化基層預算單位的國有資產監管，確保國有資產的安全、規范、保值增值，筆者認為可以從以下幾個方面著手：

（一）實施動態監管，確保資產安全。專員辦應結合綜合財政監管的要求，對基層預算單位國有資產實施動態監管。全面掌握基層預算單位國有資產配置、使用、處置等情況，規范國有資產管理；重點關注國有資產對外投資、出租、出借和處置情況，保障國有資產及其收益安全；定期組織對基層預算單位的國有資產管理進行專項檢查，為完善管理提出專業建議；強化資產管理的公眾監督，設立舉報電話和信箱，歡迎社會公眾對事業單位國有資產管理的監督和建議，全面提高資產使用效益。

（二）健全內控制度，確保操作規范。以《行政事業單位內部控制規范（試行）》為契機，督促基層預算單位嚴格按照規范的要求，建立健全單位內部控制制度，尤其是資產方面的不相容職務分離控制、授權審批控制、財產保護控制等。專員辦應結合綜合財政監管工作，加強內控制度執行過程中的監督檢查。一方面檢查基層預算單位內部控制制度和機制的建立與執行情況，以及內部控制關鍵崗位及人員的設置情況等，及時發現內部控制存在的問題并提出改進建議；另一方面嚴格會計人員從業資格的審查，督促基層預算單位加強會計基礎工作，提高會計人員業務能力和職業道德水平。

（三）加強信息化，確保運轉高效。一是加快財政部綜合財政監管操作系統的研發步伐，豐富資產監管模塊的功能與應用。綜合財政監管的資產監管強調要對基層單位國有資產實施動態監控，就必然要求監管操作系統開發時，在資產監管模塊要充分考慮數據導入、數據共享、實時監控、數據分析、問題預警、綜合利用等各種功能。二是鼓勵基層預算單位建立科學有效的資產管理系統，及時登記和掌握固定資產的增減變動、庫存情況，避免重復購置；合理組織和調配閑置的資產，促進閑置資產的再利用，避免浪費。

（四）推行績效評價，確保資產績效。建議由部里在綜合財政監管的基礎上，制定出一套適合基層預算單位的績效評價體系，授權專員辦重點對基層預算單位的資產管理、項目實施等方面進行績效評價。在綜合財政監管系統操作平臺上增加績效管理模塊，運用現代化信息手段對基層預算單位相關數據進行分析，對資產利用、項目實施所取得的社會效益和經濟效益進行考核和評價。通過績效輔導及監控、實施績效考核和績效結果運用等，達到提升基層預算單位管理水平目的。

（五）完善相關制度，確保依法監管。目前我國已經陸續出臺了《行政事業單位國有資產管理暫行辦法》、《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》等，建議應針對基層預算單位補充完善相關的制度措施，如產權登記制度、定期清查盤點制度、資產動態信息管理制度以及統計報告制度等；同時目前法規大多規范的是資產整體的管理，對于資產核算的有關規定還有待進一步完善。如固定資產的后續計量、在建工程的核算等。