預算透明試水

史可

預算是社會公眾了解政府財政收支狀況的主渠道，也是各級人大監督政府財政狀況的總開關。

“歷史上，我們財政預算都是不足為老百姓所道的，如今的預算能做到及時向社會公開，已經是一個很大的進步了。”2012年7月，《預算法》二審修訂草案向社會公示的時候，西部某省財政廳領導如此對《新理財》的記者如此表態。

如今，十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“改進預算管理制度。實施全面規范、公開透明的預算制度”。

從提出“預算公開”到“預算透明”，最高領導層建立公共預算的決心可見一斑。作為納稅人的公眾不僅對預算支出有知情權，還要有參與權和監督權。在預算編制之初，公開征求公眾意見；在人大審查預算草案時，公開邀請群眾參與；預算案公開之后，公開接受群眾監督，這才是預算管理改革的題中應有之義。

“參與式預算”初探

今年上半年，由全國人大常委會預算工委預決算審查室相關負責人帶隊，調研了全國預算公開的首例——溫嶺的“參與式預算”。此舉引起了不小的轟動。

受訪專家在當時表示，全國人大常委會一直在關注溫嶺模式，但是一直沒有表態。如今新一屆政府上任僅兩個月，全國人大常委會就到溫嶺調研，這向外界釋放了“新一屆政府對協商民主、預算公開高度重視”的強烈信號。

所謂“參與式預算”，即人民群眾以民主懇談為主要形式，廣泛參與政府年度預算方案協商討論，人大代表審查政府財政預算并決定預算的修正和調整，進而實現實質性參與和監督政府預算執行的民主實踐。

溫嶺的參與式預算模式一直廣受關注。自2005年開始試點以來，如今已經從溫嶺一個鎮到臺州市整體推廣，再到浙江省下文鼓勵推開。2011年，浙江省委在《中共浙江省委關于加強“法治浙江”基層基礎建設的意見》中對這一基層實踐予以肯定。

然而多年來，中央卻并沒有對此明確表態在全國范圍內推廣。盡管如此，近幾年來仍有很多地方政府代表團到溫嶺調研、推廣。

2006年10月開始，重慶市宣布公開其公共財政專項資金預算和明細安排。

2009年10月，廣州市實現114個本級部門預算全部上網，供民眾免費下載，這是中國市級政府首次公示所有部門財政預算。同年12月，上海閔行區作為全國首家直轄市下的區，進行財政預算公開聽證。

2010年初，四川省巴中市白廟鄉公開所有政府預算明細，成為“政府全裸第一例”。

而在此外，北京、上海、廣東、新疆、四川、湖南、山東等省份近幾年來，已陸續公開省級部門“三公”經費預算。

試水透明預算

在把引入“溫嶺參與式預算”模式引入本地區的同時，有些地區也在嘗試探索更多范圍內的預算公開。公開透明預算不僅僅是針對經批準的預算、決算，而且要貫穿預算的全過程。

例如，云南昭通市鹽津縣目前在試點鄉鎮推行的“基層民主預算”模式，就是改進了溫嶺模式中的和公民協商財政資金使用的環節，而讓百姓參與到預算編制的過程中，并最終由百姓通過投票的方式決定各項政府支出項目。

據了解，目前有兩個鄉鎮參與此項“基層民主模式”的試點工作。在試點的這兩年中，兩個鄉鎮的“民主議事會”都會定期開會討論各鄉鎮的預算議題。

所謂的民主議事會是由25個人組成的民意代表群體，組員全部都是由試點鄉鎮中的每個村的村公所選派出來的。政府會向民主議事會完全公開財政資金金額。

云南昭通市鹽津縣人民政府副縣長常斌告訴記者，兩個試點鄉鎮的“基層民主預算”模式理念相同，但是操作路徑又有著不同。

具體來說，其中一個鄉鎮是民主議事會按著自己所在村的實際需求，提案相關項目，方案要具體到項目的合理性、可行性、資金投放量，最終由民意代表成員投票決定項目是否可行，從而形成政府的預算。

另一個鄉鎮是政府綜合自身財力考量，統籌編排，編制綜合預算，將分散的財力變為集中的財力，由民主議事會投票決定這些項目是否有操作的必要。

常斌稱，試點兩年來能夠起到加強基層民主建設、建立對預算的民意表達機制的效果。今年會再選擇兩個鄉鎮進行試點推廣。另外，鹽津縣會根據十八屆三中全會提出的預算改革相關政策對于該模式將進行再優化，使其形成一個制度性設計。

如何實現預算透明

根據既有的數據來看，模糊成為了“預算公開”的一大特點。在預算收支表中，最大的科目就是“類”，總共有100多個“類”級科目，而“類”級別下面其實還應該有“款”、“項”、“目”這樣的類別。但是，目前中央及多數地方財政部門預算基本都只列到“款”或者停留在“類”一級。這樣的公開方式，資金即便被濫用也不好監督。

在今年2月，廣州市41個政府部門公開了2013年的預算賬本，包括“三公”經費，廣州市質監局更是披露了公務接待的人次、人均標準等。正當人們慨嘆很多部門和地方政府在曬預算賬本時，對于公眾最為關心的“三公”經費往往語焉不詳，而廣州市卻能開誠布公地公布如此詳細的預算費用的時候，不料一夜之后，這些詳細的賬單在網上就徹底銷聲匿跡了，取而代之的是和其他部門統一格式的簡化版預算：因公出國（境）經費236.53萬元、公務用車購置費232萬元等等。

當然，預算公開只是手段，不是目標，僅是實現預算透明的基礎。預算透明，需要引入的正是公眾參與和監督帶來的良性互動。只有預算公開透明了，才能做到預算科學、民主，才能有效防止腐敗的發生。

另根據非政府組織——國際預算伙伴2012年對于預算透明度結果顯示：中國的預算透明指數以11分（滿分100）的得分位居第85位，遠低于100個全部受調查國家43的平均分。我國實現預算公開透明的過程仍然是任重而道遠。

財政部部長樓繼偉近日公開表示稱：“改進預算管理制度將推進預算的公開透明。目前預算公開的一般是收支情況，下一步將更多推進政策公開，讓公眾更好地了解預算。”

近期，多位專家也在呼吁《預算法》的修訂對于實現“透明預算”的重要性。他們認為，目前，我國預算草案的編制仍然過于籠統，呼吁《預算法》將報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案進行細化。本級公共預算一般收支至少編列到項，重點支出至少編列到目，并能清楚看出資金的使用目的和理由。這樣才符合增強預算透明度的要求。

中央財經大學稅務學院教授湯貢亮在近期的論壇上發言稱，預算制度的改進和預算透明，顯然預算法的修訂是首當其沖的。他表示，預算法是事關全局的重大法規。完善立法從財政來講，首先是預算法。預算法是規范政府財政預算收支行為的法律、原則。