法治、分配、科學

谷文

十八屆三中全會，將財政的作用和定位提升到了一個新高度，也對財政的行事規范等提出了更高的要求。會議精神明確指出，要建立現代化財政制度。那么何謂現代化的財政制度，我們又應當從哪些角度建立現代化的財政制度，更新我們的“傳統財政”？本屆三中全會，在財稅方面提出完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率以及建立現代財政制度，專家指出，總體要解決的是三個實際問題，也是由來已久的三個問題：法治、分配和科學，那么這三點的突破口又在何方？

法治：長期缺位

財政部財政科學研究所副所長白景明日前于某座談會上表示，本屆三中全會提出了財政是國家治理的重要支柱，財政改革，除了推動了經濟體制改革，實際上也推動了行政體制改革的步伐。但無論從哪個角度來說，法治都是其中的重點。

“比如我們從微觀角度來說一個問題，房產稅的問題。”白景明表示，現在房產稅的推進有兩種聲音：其一在于先改革后立法，以“發現問題，分析問題，解決問題”的方式處理房產稅立法中遇到的諸多問題。第二表示要先立法方能改革，否則改革將受到干擾。

廣東省財政科學研究所所長黎旭東表示，所謂的現代財政制度，實際上說的是一個體系，是一個包含了完整的財政法律體系和行政體制安排的體系。那么也從另一個角度說明，財政作為一個綜合性部門，它在很多方向上的法律是不到位的，甚至是缺失的。

“我們有一部預算法，這是財政最大的一部法律。但其他很多方面都是一些條例，比如政府采購，國庫資金等一些關系到政府資金流向的問題都沒有嚴格的法律依據。而且最迫切的是我們的政府資金如何分配，財力如何切割，這都需要立法約束。而且預算法的剛性也不足。”黎旭東說，表面上看來，這是一個財政法律缺位的問題，而如此長的時間里都沒有完善的法律出臺，實際上也是整個財政體制制約著法律體系無法建立。

白景明表示，即使是從一些細節的角度，也需要中央出臺一些法律性、綱領性的文件去規范地方的做法。“比如現在新提出的中期預算，這在預算法中是沒有體現的，它與年度預算要進行銜接，那么從技術手段上，如何處理收入預期？”一些專家也表示，很多好的財政制度和想法，都是從口頭到口頭，而要推動一件事，是需要落到“筆頭”，也就是用制度，用法律來約束規范的。

分配：四面不均

專家表示，現有的中央財政、地方財政之間的問題，或者說中央政府與地方政府之間的最大問題，是各種生產要素和權力的分配不均問題。

第一種分配不均，是各級政府、各級財政之間的財力分配不均。江蘇省財政科學研究所所長李豫平表示，現在我國已經形成了一種倒金字塔形的財政格局，即中央擁有最大財力，往下省市縣鄉逐次遞減，而且這個遞減趨勢非常明顯。

他表示，不僅僅是江蘇，許多地區的鄉鎮自留財力甚至都不到10%，一些看起來很富裕的鄉鎮，看起來是自留財力幾個億，其實它收入的絕大部分都上交給上級財政了。一些人說基層財政哭爹喊娘，不是說基層財政不能賺錢，而是留給他們的財力實在太少。所以我們說簡政放權，方向是正確的，但不能只下放審批權，財權也要同時下放。

第二種分配不均，是上下級政府之間的事權分配不均。浙江省財政科學研究所所長余麗生表示，在財稅改革和制度改革的過程中，財權與事權應當同時上升下降。比如一些跨區域的項目，就應當將財權和事權上升到中央財政層面。“比如環保項目當中的一些跨區域林業項目啊，一些流域性的生態保護項目，這些項目很容易上游和下游扯皮，而且不容易調和。這種項目就應當由中央財政出面處理。”

他表示，除了環保層面，還有一些通常認為的盲點項目，比如教育。“一些不發達地區來到教育發達地區上學，使用這些地區的義務教育資源，實際上這些都是要當地財政買單的。比如北京、湖北的一些地區等等，這些地方的財政教育負擔已經遠遠超過它應有的負擔程度，教育資源越發達的地區，這種壓力就越大。”因此他表示，教育也應由中央財政負責。還有本身就是“全國一盤棋”的社保項目，考慮到地區差等問題，他也推薦由中央財政統一研究。

第三種分配不均，是法定支出造成的部門項目間分配不均。江西省財政決策調研室主任陳向明表示，要想建立現代化的財政制度和財政體制，必須脫離“數字游戲”。

“我們有時候說，人頭不如豬頭，為什么？因為現在太多所謂的法定支出，造成了一口豬可能獲得的補貼比農民一個人獲得的補貼還多。那么這就是一個很不正常的支出方式。”他表示，法定支出很多時候在固化我們的財政支出模式，而這是一種反現代化的財政思路。

黑龍江省財政科學研究所所長秦鳳翔表示，財政支出應當以一個整體的形式出現，而法定支出從一定意義上肢解了財政資金。“比如教育投入要達到GDP的4%，那我們首先得知道，財政收入占GDP比重是多少。如果說是占10%，那么這一下就法定出去了40%。再去掉很多剛性支出，財政手里就剩不下錢去做事了。我們說現代化的財政制度，這種切塊法恰恰是最不現代化的。”

第四種分配不均，是稅制改革中出現的收支分配不均問題。秦鳳翔表示，雖然我們一直在說土地財政在衰退，但很少有地方找到了代替土地財政的財政收入模式。而地方財政自留財力的減少，又讓一些地區無法擺脫依靠轉移支付活著的現狀。余麗生表示，我們可以通過消費稅改革的方式，擴大消費稅征收范圍，將間接稅轉化為直接稅等方式讓稅制更加科學，“但在房產稅開征還很漫長，有些地方又缺少稅源的情況下，有些基層財政活著的確很難。”

科學：現代化基礎

本刊2013年11月封面報道《河北國庫電子化沖關》中，詳細報道了河北省財政廳國庫電子化進程。而早在兩年前，河北省國庫電子化系統就已經開始籌備策劃。但我們不可否認的一點是，在地方財政還在“電子化”“無紙辦公”等概念上邁步時，公司理財行為早已形成了有序、科學、完備的現代化財務制度。

“所以我們這些財政人要向公司的這些理財方式學習。”黎旭東表示，雖然實際情況比公司理財模式要相對復雜和多變，但這不能成為現代化財政固步自封的理由。上海財經大學教授蔣洪表示，其實預算網絡化，就是變相的一種預算透明，而由于現在的政府機構龐雜等原因，網絡辦公的效率，要比傳統人力辦公提升5倍以上。

余麗生表示，建立財政的內部平臺，甚至建立跨部門、跨區域的政務電子化平臺，已經是大勢所趨。但這種現代化模式，需要由頂層設計層面來推動，也就又回到了文初所說的“法治財政”問題。因此他也表示，財政問題從來不會是一個割裂的、可以單獨分析的問題，建立現代化財政制度，實際上也是建立現代化的行政制度。