關(guān)于地方性法規(guī)清理的幾點(diǎn)思考

法規(guī)清理，是指立法機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行梳理和分析研究，并根據(jù)不同情況修改或廢止地方性法規(guī)的活動(dòng)。法規(guī)清理是立法后相關(guān)信息的收集分析機(jī)制，是對(duì)現(xiàn)行有效地方性法規(guī)的調(diào)整機(jī)制。近年來，本市在地方性法規(guī)清理方面已形成了一些開拓性的做法，現(xiàn)結(jié)合自身的體會(huì)，介紹一下目前的法規(guī)清理工作，并就如何進(jìn)一步推進(jìn)地方性法規(guī)清理談些思考。

一、開展法規(guī)清理工作的意義

開展法規(guī)清理是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的必然要求。黨的十八大報(bào)告提出，要全面推進(jìn)依法治國，完善中國特色社會(huì)主義法律體系。根據(jù)法律、行政法規(guī)的立改廢情況，及時(shí)修改、廢止地方性法規(guī)，確保地方性法規(guī)與上位法不相抵觸；在新制定、修改地方性法規(guī)的同時(shí)，協(xié)調(diào)處理好與現(xiàn)行有效地方性法規(guī)的關(guān)系；是維護(hù)法制統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的必然要求。

開展法規(guī)清理是服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方面。地方立法要服務(wù)好社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要求地方立法機(jī)關(guān)對(duì)地方性法規(guī)內(nèi)容的針對(duì)性、制度設(shè)計(jì)的合理性、條款的操作性以及立法的實(shí)施效果等，有較為實(shí)時(shí)的了解；要求地方立法機(jī)關(guān)不斷地消除地方性法規(guī)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方。法規(guī)清理，正是能夠把經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化發(fā)展和現(xiàn)有立法的不斷完善有效統(tǒng)一起來的工作機(jī)制。

開展法規(guī)清理是推進(jìn)科學(xué)立法工作的必經(jīng)環(huán)節(jié)。推進(jìn)科學(xué)立法，必須扎實(shí)地做好立法全過程的工作。法規(guī)清理，相對(duì)在立法前開展的立法規(guī)劃編制和立法計(jì)劃制定等工作，是在立法后開展的；但法規(guī)清理又不止步于立法后，它指向著新的立法活動(dòng)。法規(guī)清理的目的是通過啟動(dòng)立法程序，來完善現(xiàn)行地方性法規(guī)。法規(guī)清理使立法前、立法中和立法后的工作形成了有序的鏈接和循環(huán)，是科學(xué)立法不可或缺的環(huán)節(jié)。

二、上海開展法規(guī)清理的特點(diǎn)

近年來，上海在按照國家部署對(duì)地方性法規(guī)開展全面和專項(xiàng)清理工作的同時(shí)，主動(dòng)邁前一步，探索對(duì)國家立法進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，以推進(jìn)法規(guī)清理的常態(tài)化。上海對(duì)國家立法的動(dòng)態(tài)跟蹤工作，得到了全國人大常委會(huì)的肯定。具體來說，動(dòng)態(tài)跟蹤這項(xiàng)特色工作主要包括兩個(gè)方面的特點(diǎn)：

一是主動(dòng)實(shí)時(shí)跟蹤。常委會(huì)法工委備案審查處從2010年開始，對(duì)國家層面的立法情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤。備案審查處對(duì)每一次全國人大常委會(huì)會(huì)議上通過的立法項(xiàng)目都逐件進(jìn)行關(guān)注學(xué)習(xí)，并結(jié)合國家立法對(duì)所涉及的本市地方性法規(guī)作出相應(yīng)的分析研究。相比根據(jù)國家部署開展的法規(guī)清理，實(shí)時(shí)跟蹤有利于地方立法機(jī)關(guān)更及時(shí)、全面地掌握相關(guān)信息，對(duì)地方性法規(guī)的情況做到心中有數(shù)。2013年上半年，備案審查處對(duì)全國人大常委會(huì)新制定的旅游法、特種設(shè)備安全法，新修改的草原法等共14部法律開展了實(shí)時(shí)跟蹤；還圍繞國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變以及行政審批事項(xiàng)改革工作進(jìn)行專題跟蹤，對(duì)所涉及的地方性法規(guī)都認(rèn)真進(jìn)行了分析研究。

二是有效服務(wù)立法。動(dòng)態(tài)跟蹤后形成的對(duì)本市地方性法規(guī)的分析研究意見，正逐步實(shí)現(xiàn)與年度立法計(jì)劃、五年立法規(guī)劃編制的銜接。2010年至2012年，全國人大常委會(huì)共制定修改法律44部，經(jīng)初步梳理，有12部地方性法規(guī)的內(nèi)容需要對(duì)應(yīng)進(jìn)行研究。對(duì)這些地方性法規(guī)的分析材料已成為確定年度立法計(jì)劃、編制五年立法規(guī)劃的有益參考。其中，部分地方性法規(guī)已于2011、2012年進(jìn)行了修改，部分地方性法規(guī)正由法規(guī)實(shí)施部門開展調(diào)研。按照國家統(tǒng)一部署，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)對(duì)地方性法規(guī)集中進(jìn)行修改或廢止是非常有必要的，但按部署開展的清理活動(dòng)難以及時(shí)解決地方性法規(guī)中存在的問題，動(dòng)態(tài)跟蹤使地方立法機(jī)關(guān)能更主動(dòng)地把握好法規(guī)清理的節(jié)奏，把法規(guī)清理與立法工作更有效地結(jié)合起來。

三、對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)法規(guī)清理工作的思考

當(dāng)前，動(dòng)態(tài)跟蹤法規(guī)清理已成為提高立法質(zhì)量的重要方面，也有了一定的機(jī)制建設(shè)。但法規(guī)清理要進(jìn)一步服務(wù)好本市的地方立法實(shí)踐，還有一些方面的問題需要解決，一些方面的工作需要繼續(xù)探索。

一是要更全面、深入地開展跟蹤和分析研究。目前的動(dòng)態(tài)跟蹤，在跟蹤范圍、分析深度等方面都還存在一定的局限性。具體來說，實(shí)時(shí)跟蹤的范圍還僅限于國家層面的立法，分析研判的內(nèi)容主要著重于找出地方性法規(guī)與國家立法的不一致之處。要完善現(xiàn)行地方立法，不僅要關(guān)注地方立法與國家立法的關(guān)系，還需要關(guān)注地方性法規(guī)相互之間的關(guān)系、關(guān)注地方性法規(guī)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。要完善現(xiàn)行地方立法，不僅要避免地方性法規(guī)與上位法“相抵觸”，以維護(hù)法制統(tǒng)一；對(duì)地方性法規(guī)之間的“不協(xié)調(diào)”、地方性法規(guī)“不適應(yīng)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求、地方性法規(guī)“操作性不強(qiáng)”等影響立法實(shí)效的深層次問題，也要逐步加強(qiáng)把握。要推動(dòng)動(dòng)態(tài)跟蹤走向全面和深入，需要在既有工作的基礎(chǔ)上，對(duì)“跟蹤什么”（要重點(diǎn)跟蹤那些內(nèi)容）、“怎么判斷”（怎么理解“不一致”、“不協(xié)調(diào)”、“不適應(yīng)”、“不具有操作性”）逐步確立起一套較為完善的標(biāo)準(zhǔn)。

二是要以完善工作機(jī)制，推動(dòng)形成各方的工作合力。地方性法規(guī)的制定和實(shí)施涉及到多個(gè)部門，與常委會(huì)法工委相關(guān)，與市人大各專門委員會(huì)、市政府法制辦以及政府委辦局等法規(guī)實(shí)施部門密切相關(guān)。目前，動(dòng)態(tài)跟蹤只是常委會(huì)法工委一家在推動(dòng)的工作，其他各部門還沒有參與進(jìn)來。從現(xiàn)有的工作基礎(chǔ)來看，通過一定的機(jī)制來形成各方在法規(guī)清理上的合力是可行的。比如，從信息掌握方面來看，各部門對(duì)地方性法規(guī)的相關(guān)信息，都是有所掌握的。專門委員會(huì)通過執(zhí)法檢查等對(duì)地方性法規(guī)制定后的有關(guān)情況有所了解；市政府法制辦、特別是地方性法規(guī)的具體實(shí)施部門熟悉國家在相關(guān)領(lǐng)域的法制要求，對(duì)地方性法規(guī)的實(shí)施情況有經(jīng)驗(yàn)有積累。開展法規(guī)清理，缺少的不是信息，而是使方方面面的信息能夠有效匯總起來的機(jī)制。比如，從分析研究來看，各部門立足本職，都會(huì)對(duì)相關(guān)地方性法規(guī)及其實(shí)施情況進(jìn)行一定分析研究。每年年底研究年度立法項(xiàng)目時(shí)，專門委員會(huì)、常委會(huì)法工委、市政府法制辦和法規(guī)實(shí)施部門也會(huì)圍繞擬立法項(xiàng)目共同進(jìn)行協(xié)調(diào)研究。開展法規(guī)清理，年度會(huì)商固然重要，但還需要建立輔之以更為經(jīng)常的協(xié)調(diào)研究機(jī)制。可以考慮，就以信息匯總和協(xié)調(diào)研究兩項(xiàng)機(jī)制的建設(shè)為重點(diǎn)，把常委會(huì)法工委、市人大專門委員會(huì)，市政府法制辦、法規(guī)實(shí)施部門的力量整合起來，建立地方性法規(guī)相關(guān)信息的收集反饋機(jī)制，建立平時(shí)與年度相結(jié)合的共同協(xié)調(diào)研判機(jī)制。

三是要針對(duì)法規(guī)清理的特點(diǎn)，推動(dòng)地方性法規(guī)完善。開展法規(guī)清理，目的在于對(duì)現(xiàn)行的地方性法規(guī)進(jìn)行完善。目前，法規(guī)清理的處理方式主要是列入年度立法計(jì)劃。從客觀情況來看，每年能列入立法正式項(xiàng)目進(jìn)行修改的地方性法規(guī)十分有限。寶貴的立法資源要用于制定新的地方性法規(guī)，用于需要進(jìn)行大規(guī)模、整體性修訂的地方性法規(guī)。動(dòng)態(tài)跟蹤中發(fā)現(xiàn)的問題，往往是個(gè)別條款、個(gè)別制度存在的問題，確實(shí)也沒有必要對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行整體上的大改；但這些個(gè)別條款、個(gè)別制度又可能會(huì)涉及貫徹實(shí)施上位法、理解本市其它現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、維護(hù)公民、法人權(quán)益的問題。針對(duì)法規(guī)清理的特點(diǎn)，需要在每年的正式立法項(xiàng)目之外，針對(duì)地方性法規(guī)的小規(guī)模修改，研究和運(yùn)用一些簡便的方式方法；特別是要運(yùn)用好集中打包修改這一方式，來對(duì)散見在某些法規(guī)中的局部問題進(jìn)行形式較為簡便的修改。在具體運(yùn)用上，可以考慮，在新制定、修改地方性法規(guī)的同時(shí)，梳理與之有關(guān)的其他地方性法規(guī)，對(duì)“不協(xié)調(diào)”的內(nèi)容一并進(jìn)行打包修改。可以考慮，對(duì)一定時(shí)期（比如，一年）積累下來的問題，集中進(jìn)行打包修改。

總之，立足現(xiàn)有的動(dòng)態(tài)跟蹤工作，通過加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、機(jī)制建設(shè)的研究，法規(guī)清理可以為服務(wù)好地方立法，作出新的有益的探索。