軌交立法：群眾路線的生動實踐

軌道交通立法關乎千家萬戶的切身利益。統計數據顯示，上海每天有近700萬人依靠軌道交通出行。軌道交通立法的質量取決于能否傾聽群眾呼聲，體現群眾意愿。《上海市軌道交通管理條例（修訂草案）》一審后，市人大常委會主任殷一璀、副主任吳漢民都對做好立法調研提出了很高的要求，要求將立法調研與貫徹落實群眾路線教育結合起來，切實將群眾的意愿、智慧反映和吸納到法規修改中去。

自6月20日起，市人大法制委、常委會法工委豐富調研形式、拓展征求意見渠道、深入開展立法調研，先后采取公開征求意見、召開系列座談會、征求三級人大代表意見、現場調研、委托社會組織開展問卷調查、召開論證會等方式，啟動了近年來地方立法中形式多樣、規模較大的立法調研活動。截至7月底，共征集到意見、建議近1200條，為法工委修改法規草案提供了重要參考。

三級人大代表直接參與立法活動

人大代表來自人民，與人民群眾有著密切的聯系，是人民意志的表達者和人民利益的代言人。匯聚他們的意見，是地方立法貫徹落實黨的群眾路線教育實踐活動的重要方式。

在本市地方立法實踐中，法規草案征求意見的對象往往以市人大代表為主，較少涉及到區、縣和鄉、鎮人大代表。由于軌道交通關系到千家萬戶，法工委將征求意見的對象從市一級代表擴大到市、區縣和鄉鎮三級代表。在人事代表工委、信息中心等部門的支持和配合下，兩次向864名市人大代表發送征求意見通知，通過17個區、縣人大常委會代表聯絡科，向4200余名區、縣人大代表發放征求意見的通知；通過鄉、鎮人大，向8300余名鄉、鎮人大代表發放征求意見的通知。同時，還通過區、縣代表聯絡室，采取在社區服務中心張貼通知、舉辦有關座談會等形式向市民征求意見。

很多代表尤其是基層代表是第一次直接參與地方立法活動，對條例修訂草案提出了很多建設性的意見。比如，徐曉青代表在英國出差途中，還時刻關心條例修訂草案的修改工作，通過電子郵件提出了十幾條意見。朱如安代表針對軌道交通設施內的禁止行為，綜合比較了北京、天津、廣州、南京、武漢等城市的軌道交通立法，提出了建設性的建議。

以提問形式在媒體上征求意見

發揚立法民主，最基本的方式之一就是堅持開門立法。通過各種媒體將法規草案全文向社會公開征求意見，可以在最大的范圍內將意見建議匯總上來，從面上收集人民群眾意見。

6月20日至7月5日，常委會法工委依照制度，在解放日報、新民晚報、上海法治報、東方網、上海人大公眾網上全文公布了修訂草案，向社會公開征求意見。在全文公布修訂草案的同時，還從常委會審議焦點、前期人大代表座談會討論較多的問題中，挑出了3到5個主題，以提問的形式征集意見，大大提高了征求意見工作的針對性。

截止7月5日，法工委共收到社會各界電子郵件252封、來信12封、傳真4件，共計268件，市民提出各類意見建議共計484條。其中，關于軌道交通運營服務的意見119條，關于逃票行為處理的意見30條，關于是否應當禁止飲食的意見108條，關于攜帶折疊式自行車的意見70條，關于安檢機制的意見73條。此外，還收到各類其他意見建議84條。

高峰時間乘車體驗運營服務

在立法調研中堅持群眾路線，一個重要的方面是從群眾的角度考慮問題，切實使法規為群眾服務，使管制型法規轉變為服務型法規。

市人大常委會領導與法制委、法工委研究立法調研方案時認為，軌道交通立法調研不能只搞間接調研，要親臨一線，選擇高峰時刻、選取繁忙路線，真實、深入地感知軌道運營的實情。為此，在沒有告知任何單位的前提下，市人大常委會副主任吳漢民帶隊，于7月8日下班晚高峰和7月9日上班早高峰時，兵分三路分別乘坐上海地鐵一號線、二號線、六號線和八號線，了解乘客需求。在乘車時，大家特別注意觀察群眾普遍反映的逃票行為、廣告設施比例等問題，對高峰時期列車的擁擠狀況也有了直觀感受。

委托社會組織開展問卷調查

軌道交通立法中最有發言權的群眾是經常乘坐地鐵出行的乘客，采取調查問卷的形式當面了解他們的意愿，有利于增強立法的針對性和科學性。

由于問卷調查是一項耗時長、涉及面廣、人力資源要求高的社會調查，法工委委托上海市志愿者協會自6月下旬起，在市交通港口局、申通集團公司、上海廣播電臺等方面的配合下，負責聯系有關媒體發布志愿者招募信息、遴選志愿者、組織志愿者培訓、開展問卷調查以及匯總和分析調查結果。

在近一個月的時間內，從各行各業公開招募的50名志愿者，分赴覆蓋12條地鐵線的23個站點，在早高峰期、晚高峰期、非高峰期等時段，共發放了1000份問卷。回收問卷的分析深化了關于焦點問題的研究，達到了預期的效果。

首次以座談形式聽取政協委員意見

通過國家政權機關就涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商、廣納群言、廣集民智，是黨中央和市委對于立法工作的要求。

法工委完善了本市地方性法規（草案）聽取市政協委員意見的工作制度。7月10日下午，法工委主任丁偉帶隊在市政協社會和法制委員會召開了聽取委員意見座談會。14位來自不同行業、社會階層及專業領域的委員就軌道交通的規劃建設、服務質量、運營管理、行業監管等問題提出了116條意見及建議。其中，屠海鳴委員通宵達旦學習研讀修訂草案，從實體、程序和立法技術等方面提出了69條高質量的修改意見和建議。市政協相關負責人認為，市人大常委會法工委以座談會的形式專門到市政協聽取委員的意見還是第一次，這種形式比書面和網上征求委員意見更加全面和深入，是推進民主立法、開門立法的重要探索。此外，法工委還與有關方面協作召開了針對票務管理法律性質問題的專家論證會。

這次多層次、廣泛、深入的軌道交通立法調研，不僅是一次重要的立法活動，更是一場生動的群眾路線教育實踐活動。走群眾路線、廣納民情民意，只有開始、沒有結束。據悉，8月中旬，市人大常委會還將針對軌道交通企業應當履行的服務職責的規定是否合理、可行，軌道交通設施范圍內的禁止行為的規定是否合理、可行兩個對市民權益有較大影響的問題，舉辦立法聽證會。屆時，將有近20名聽證陳述人走進會場，大聲說出他們的意見和主張，為制定一部合理管用的軌道交通法規貢獻各自的智慧和力量。