“開門立法”重源頭

截至6月19日，各機關、企事業單位、社會團體、基層自治組織和公民共提出2013-2017年立法規劃建議項目255件。立法資源畢竟有限，哪些項目可以納入規劃？哪些尚待東風？上海社會科學院、上海市法治研究會經過多輪篩選，于7月17日向市人大常委會分別遞交了篩選結果報告。這是市人大常委會首次委托“第三方”機構參與五年立法規劃初步篩選。市人大常委會主任殷一璀表示，此舉意在打破人大和政府的內循環，引入社會力量，發揮社會智力資源作用，共同篩選出真正符合人民期盼的、有質量的建議項目。

匯智庫細做“立法前評估”

由于255個建議項目涉及上海經濟社會生活的方方面面，社科院突破學科界限，按照黨的十八大“五位一體”的總部署，成立政法、經濟、文化、社會、生態文明五個專家評議組，匯集了經濟學家左學金、歷史學家熊月之、社會學家盧漢龍在內的50多位知名學者。

為了保證篩選意見的科學性和可信度，社科院進行了兩輪篩選。第一輪篩選中，不僅每個建議項目包干到人，研究領域相近的專家還兩兩組合，互相復核對方的初步意見，提交專家評議組全體會議表決通過后，形成初選結論。第二輪篩選則更加強調“少而精”的原則，專家學者不僅對納入初選范圍的建議項目“好中選優”；而且再次審視初選淘汰的建議項目，將確有立法需要、卻因形式不合格而落選的項目“起死回生”；還結合自己多年的研究心得，在既有的建議項目之外，拓展性地提出了6個立法建議項目，做到“拾遺補缺”。

在篩選過程中，專家學者們發現，建議項目有些“不平衡”。比如，立法建議項目中要求立新法的多，建議修改的少，建議廢止的僅有1件。而完整的立法活動要做“加減乘除”，立、改、廢并舉，尤其要通過法規修改制定出管用的“關鍵幾條”。又比如，從立法內容上看，建議項目仍然偏重于經濟領域立法，尤其是管理型的立法。今后應該扭轉這個局面，將社會立法和文化立法置于和經濟立法同等的地位，積極推進生態文明立法，穩步促進民主政治立法。

從篩選結果來看，這些“不平衡”得以緩解。市社科院建議制定、修改或廢止的有49件，其中制定22件、修改24件、廢止3件，建議修改的項目超過了建議制定的項目，建議廢止的項目也有所增加。從項目構成上看，政法類、經濟類各11件，社會類8件、文化類9件，生態類10件，分布更為科學。

“社科院法學所專家參與人大的立法后評估工作議已成傳統，但以‘獨立第三方’身份承擔立法規劃建議項目篩選還是第一次。”社科院副院長、法學所所長葉青更愿意將立法建議項目篩選視作是一次“立法前評估”活動。他認為，在“前評估”階段就堅持民主立法精神，不僅立法建議項目的來源多元，遴選過程也廣納各方意見，可以從源頭上克服“關門立法”、“部門立法”的弊端。

開微博傾聽“草根心聲”

與上海社科院側重聽取學者意見不同，市法治研究會作為社會團體，格外注重吸收社區居民、鄉鎮郊區村民、外來務工人員、兩新組織白領、中小企業業主及小區團隊領袖等社會群眾的意見。研究會將市人大常委會收到的立法建議項目“合并同類項”，形成了174條立法建議項目，并進行了三輪篩選。首先通過開展征詢和座談進行“初篩”；然后分經濟、政治、文化、社會、生態和城市管理6個專題研討，構成“復篩”；最后由熟悉法治工作實務并有研究水平的同志對“初篩”、“復篩”結果進行綜合評價，再加上研究會自己的研究成果，形成39條立法建議項目作為“終篩結果”。

哪些項目更受社會關注？研究會在按“需要”為1分，急需為1.5分，對匯總后的174個項目做了關注度測評，養老保障、食品安全、個人信息安全、誠信體系建設、生態環境保護及物業管理、拆違等問題得分超過100分。權力監督、發展社會組織及見義勇為等立法需求也很強，關注度分別達到106.9%、120.37%、111.11%。

此外，研究會還引入了“微博篩選”，“@閔行法宣零距離”、“@俠骨柔情”、“@海民視角”等賬號就物業管理、車牌拍賣、月子會所等10個與民生關系密切的話題，請網友談談看法。僅僅5天，網友發表評論達到61624人次，轉發達到86779人次。

“線下征詢座談研討有‘深度’，線上微博評論交流有‘廣度’。”市法治研究會副會長徐秉治認為，兩者相結合，既最大限度地匯集了民意，又將立法規劃篩選的過程變成了向全社會宣傳法治精神、形成思想共識的過程。

“第三方”貢獻立法思考

在編制立法規劃之外，“第三方”對人大立法工作提出的思考和建議，也讓市人大常委會組成人員“眼前一亮”。

市社科院提出，地方立法要在數量上盡量“減肥”，在內容上盡量“瘦身”。立了法就一定要管用，保證能解決關鍵問題、保證實施資源能跟上，且能有效彌補“立法的縫隙”。立法不應超越社會階段，搞“奢侈立法”和“景觀立法”，而應著眼于大多數人的慣常品格和言行，著眼于既有的社會發展水平。

市法治研究會則建議不斷深化完善“開門立法”。與編制立法規劃時項目多、時間短的狀況相比，具體立法時項目單一、焦點集中、討論充分的情境更有利于開門立法、公眾參與。要讓各個方面人士、各種不同意見，特別是有分歧的看法得到充分爭辯和廣泛論證，從而實現立法成本上做點“加法”、執法成本上做點“減法”的目標。

據悉，“第三方”提出的篩選結果和立法建議將得到充分的運用。目前，市人大常委會法工委正在醞釀形成五年立法規劃項目初步建議，并將再次征求全體市人大代表和社會公眾的意見，將“開門立法”的理念貫穿于五年立法規劃形成的全過程。