論高校內部治理結構的制度

摘 要： 現代大學制度的核心問題是高校內部治理結構的問題，它是建構現代大學制度亟待解決的一個問題。本文對高校內部治理結構的背景、內涵、必要性及重要性進行深入分析，挖掘出高校內部治理結構存在的問題，并提出相應的解決策略，為建立協調、高效能的高校內部治理結構制度，為推進現代化大學制度的建設服務。

關鍵詞： 高校內部治理結構 現代大學制度 制度建設

一、現代大學制度下高校內部治理結構問題的提出

（一）現代大學制度下高校內部治理結構問題提出的背景。

《國家中長期發展規劃綱要（2010—2020）》明確指出：“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。”[1]在國家大政方針的指引下，建立具有“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”等特征的現代特色大學制度已刻不容緩，而高校的內部治理結構作為完善現代大學制度的內部核心，成為高等教育管理研究的熱點。

（二）現代大學制度與高校內部治理結構的內涵。

新制度經濟學的代表人物諾斯認為：“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。”[2]據此分析，現代大學制度是高校在政府的指導下，作為法人實體和辦學主體享有的依法自主辦學、民主管理、民主監督等權力與服務社會的責任，從而制定出的一系列的組織運行的管理規則。可見，制度是組織賴以生存和發展的保障，因而現代大學制度是高校追求成長的屏障。具體來說現代大學制度包括三個方面：政府對高校的管理制度、社會在高校中的參與制度及高校內部的治理制度。其中，高校內部治理制度作為現代大學制度的核心，因而研究高校的內部治理結構制度成為高等教育學研究的熱門話題之一。

高校內部治理結構是指為了保證高校的健康、可持續發展，通過法律法規的制定對高校內部的權力做出合理的分配及制衡的機制。高校內部的權力主要包括：政治權力、行政權力、學術權力。高校內部治理結構實質上是高校內部的相關利益主體間對這三種權力的分化與配置，追求主體間對于權力、利益、義務的相互均衡。

二、高校內部治理結構制度建設的必要性和重要性

（一）建設高校內部治理結構制度的必要性。

首先，制度起著根本的保障作用。“不以規矩不能成方圓”。在一個組織的運行與管理中，如果缺乏有效的內部運行制度的保障，組織活動就會混亂不堪，無章法可循。同樣在根本的制度的保障下，在日常學校活動的開展、組織決策的實施、文件命令的下達等，高校內部治理都會在有條理的制度規定下，按規章制度辦事，保證高校內部運行有條不紊地進行。

其次，高等教育體制改革的推進與促動。國家中長期教育發展與規劃綱要（2010—2020）指出：健全統籌有力權責明確的教育管理體制。[3]高等教育管理體制的變革與深化，也在推進與促動高校在內部結構制度的設計上必須打破傳統的制度安排，在制度理念的設計、明文規定、執行、評價上都適應高校體制改革發展的需要，推動高校管理體制與內部結構制度的協調一致。

最后，建設高校內部治理結構制度是高校提高組織管理效能的依據。作為高校內部治理結構的組織機構的主體：黨委領導下的政治組織、校長主導下的行政組織機構、教授及教職工代表的學術委員會，這些組織機構都是高校內部治理結構的重要組成成員，他們能夠帶領高校的師生員工，依據高校內部管理制度，緊而有序、忙而不亂地開展高校的各項活動，把工作落到實處，最大限度地提高成效，提高成員的積極性，提高高校組織管理的效能，保證高校可持續、穩定、健康的發展態勢。

（二）完善高校內部結構制度建設的重要性。

學校的制度分為兩個部分，其一指的是學校的外部制度：具體指憲法、各種法律及教育方針、政策等對學校的明文規定。其二指的是學校自身內部的制度，包括由學校主體之間通過討論、協商制定的學校章程、學校發展規劃、教學管理制度、師生管理條例等。無論是內部制度還是外部制度考慮，都是為了確保整體高校的可持續、穩定發展。

首先，有利于進一步推動高等教育改革的實施。制度是發展由可能到現實的中介。[4]對于高校內部結構制度的建立，將會推動高等教育改革在人才培養體制、考試評價體制、招生考試等體制方面落到實處，確立有效途徑與機制。

其次，有利于凝聚學校多元主體的力量，減少資源的浪費，提高管理效能。當學校內部的結構多元主體能以共同的利益為追求，圍繞學校建設的共同目標，既能避免傳統高校內部結構制度的多職能的重復、分工不明、責任不負、效率低下的弊端，又能提高組織辦事的效率。高校內部結構制度從精簡機構、權責明確、利益一致的角度出發，構建有效的多方主體權力分配與制衡機制，最大限度地增強高校管理效能。

最后，能夠創建有特色的、有內涵的、有組織的高校文化校園，便于實施“文化興校”行動。為了打造有特色的高校的文化內涵，塑造大學生核心價值觀，加強學校文化建設是一個系統的工程，而高校內部制度的建設是其中的核心環節。通過學校內部制度創新，促使新型理念“落地生根”，則是學校文化建設的關鍵。

三、現代大學制度下高校內部治理結構存在的問題

隨著改革開放的進行，我國高等學校內部結構的制度不斷完善，為現代大學制度的構建奠定了良好的基礎。我國高校的內部結構包括三個系統：黨委書記領導下的黨政系統、校長領導下的行政系統、教授領導下的學術系統。它是高等教育改革成果下的結晶。雖然取得了一定的成果，但還存在許多矛盾與亟待解決的問題。

（一）行政權力龐大，學術權力式微，致使官本位思想加劇，學術氛圍缺失。

高校內部治理結構的制度主要是理順權力之間的關系，而高效的高校內部治理結構制度就是對多元利益主體權力的合理配置。而在高校內部管理中，行政權力過于集中、龐大，致使學術權力下移。蔡元培先生所崇尚的“教授治校”模式逐漸被黨委領導下的“行政治校”所取代。當今高校內部結構管理采用的是與政府機構相對應的科層管理模式。政府在高校的領導任命上占有很大的權力，造成領導官本位的思想及行政色彩濃厚，缺乏大學教授所應獨有學術領導風范。這種權力分配機制，導致部分高校領導在師生群體中缺乏威信，且部分有才能的教授的才華得不到彰顯，在高校內部治理問題的決策中，沒有充分的話語權，直接影響高校內部效能的實現。

（二）黨政關系不清，權責不明。

高校內部的治理結構嚴格劃分了政治權力、行政權力、學術權力的各自主體的成員與地位，但對于黨委、校長的職責并未劃清，致使關系不明，有時會出現“以黨代政、黨政不分”的現象。在傳統的高校領導體制的影響下，部分高校黨委與校長在各自的工作崗位中，權責不明，各行其是，缺乏有效的權責體制的監督。黨政關系不明，有可能導致高校在內部管理上混亂、效率低下、監管不效等。

（三）師生喪失自主權，致使高校內部決策缺乏群眾基礎。

高校中的師生作為高校的核心組織成員，他們的主體地位代表了高校的開放、文明的程度。對于高校每一個學生個體來說，他們既是高等教育下的享有者，又是高等教育的消費者，他們有權要求高校在決策時充分考慮他們的自主權；從高校的每一個教職工出發，教師是學生“傳道、授業、解惑”的主導者，無論從學識高度，還是從職位權力高度，高等學校在決策制定、執行時，理應充分聽取每一個教師的心聲。由教師組成的教代會是行使民主權利、民主管理學校的重要形式。可實際卻是教代會無法行使對學校黨委決策權及學校行政權的監督。在高校內部決策時，缺乏師生的參與、表決、監督的任何決策，都將使高校處于被動管理的地位，高效能的職能很難發揮。

四、完善高校內部治理結構的策略

高校的內部治理結構制度的制定，既要有適宜學校發展的外部環境的支撐，又要有學校內部機制的建構。高校內部治理結構制度的完善，需要來自內外多方力量的共同支持：既需要教育行政部門的鼎力相助，又需要決策部門的輔助，更缺少不了高校自身的努力。

（一）理順政府與高校的關系，擴大高校自主辦學的權力，加強高校自治，完善現代大學制度。

為了擴大高校自主辦學的權力，政府的職能必須逐漸由“全能型政府”向“服務型政府”轉變，在高校高職位領導的任命上，定要打破傳統的直接由政府任命的模式，轉為在高校中進行“演講能力、管理能力、學識評價、品德打量”的多元標準機制選拔及“政府考核、高校舉薦、師生選舉、同事評價”的多元主體的評價。

（二）加強高校與決策部門的溝通與協作，努力踐行決策部門的決策。

為了完善高校內部治理結構的制度，確保內外制度的協調一致，決策部門在大政方針的制定上，一定要多與高校進行探討，協商決策的內容、實施的路徑，否則只會導致政府部門的決策流于形式，淪為一紙空文。

（三）加強高校主體的內部機制建設，使高校內部形成權力分配的有效機制。

高校內部結構的三大主體，在主體地位上，必須相互獨立；在職責上，必須各司其職，互不干預；在權力上，權責明確。唯有這三大主體在基本的大學章程、行政權力、決策權力、學術權力等方面各司其職，明確分工，才能構建現代大學制度下的高校內部治理結構的高效能制度。

1.制定和完善大學章程，建構科學民主的高校內部治理結構保障機制。建構完善的大學章程，是實施高校內部治理的法律保證和機制指引。對于大學章程制定的主體，應由政府教育行政部門、高校的管理部門、學術委員會、教職工代表大會、學生會等多重主體共同探討、起草、擬定。對于其內容須明確規定大學的辦學理念、辦學特色與學校的發展戰略目標，明確界定舉辦者、辦學者、教育者和受教育者的權責關系，行政權力和學術權力的關系，學校的領導體制、管理模式等內容，充分體現現代大學治理的核心內容，有助于解決高校內部治理結構中行政權力泛化，黨政不分，學校、院、系權責不對等問題。[5]高校依法建立適宜本校的大學章程，依照章程進行學校內部管理，是建構高校內部治理結構制度的法律保證和決策科學化的保證。

2.堅持黨委領導下的校長負責制，為高校內部治理結構提供方向指引。黨委領導下的校長負責制是適合于我國所獨有的高等教育管理體制，它適合于中國的當前國情，是我國在高等教育改革的歷史中不斷探索的成果。黨委領導下的校長負責制強調兩大主體獨立的地位：黨委書記作為高等學校的領導，居于核心地位，對高校的工作有統一的領導權與決策權，而校長作為高校的法人代表，居于關鍵地位，他負責主要的行政權，把黨委領導下的決策落到實處。堅持黨委領導下的校長負責制，既能夠使得校長調節好黨委與師生之間的關系，從而為師生的切實利益服務，又能夠為高校內部治理結構尋找到方針政策的指引。

3.建立健全決策機制，保證高校內部治理人員科學化、民主化決策。為了保證高校內部治理結構中決策人員在決策中做到科學決策、民主決策、依法決策。高校有必要建立健全決策機制，保證師生的民主參與、決策層的科學決策、行政層的有效落實。這種涉及多元利益主體參與的決策機制在組織結構的設計上，應通過扁平化的設計增加管理幅度，減少不必要的管理層，提高管理的效率。在大學內部的決策模式中，要增加以教授為代表的教職工群體和以優秀學生為代表的學生會的參與權，既便于決策時充分考慮師生群體的利益，又利于師生群體對決策層的有效監督，提高決策效率，強化決策的服務功能。

4.實施教授治學，教育家治校，使高校內部治理結構逐步走向去行政化。當今高校內部治理結構的科層化傾向，使得大學逐漸失去了應有的活力與獨特的風采，變得更加僵化、呆板。而大學的活力體現于學術的繁榮發展，提倡教授治學、教育家辦教育，力求從根本上提高大學治理結構的水平。[6]為了使高校在自由的學術氛圍中獲得高效能的發展，高校須打破“高校內部治理結構的行政化”壁壘，讓高校的教授在學術、教學等方面發揮自身的專長，進行科學研究、教育教學，培養學術人才，為高等教育的創新發展貢獻實質力量。教育家治校則是指讓具備專門教育管理知識的專業人員從事高校的各項事務的專門管理，實質是確保大學校長的職業化。“教育家辦學”是一種專業化的管理，是高校管理去行政化的取向，是對高校內部治理結構基本特征和特色的詮釋，是完善高校治理結構的核心問題。在高校內部實施“教授治校，教育家辦學”的獨特模式，高校管理部門與學術領域架起了溝通的渠道，共同構建了一個高效能的、和諧的、權責明確的高校內部治理結構體系。

參考文獻：

[1][3]教育部.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）.

[2]道格拉斯.諾斯.經濟史中的結構與變遷[J].陳郁等譯，上海：三聯書店，上海人民出版社，1994：225-226.

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[6]陳奇.論現代大學制度下高校內部治理結構的構建[J].漳州師范學院學報：哲學社會科學版，2011（4）.