那些年，那些期待

兩會關于慈善的相關提案議案既反映了中國慈善的成就，也反映了不同階段中國慈善發展所面臨的挑戰。

中國慈善近十年來取得了飛速發展。捐贈總量從2006年的180億元躍居到近年來的近1000億元；廣義的社會組織數量從2004年的28.9萬躍居到2011年底的46萬，其中基金會更是由2004年的892家發展到了今天的3000多家，并且總量還在急速增長。志愿精神更是在全社會中得到了廣泛激發。同時，中國慈善的發展空間也非常廣闊。參考美國慈善捐贈占GDP2.2%的比重來算，我國年度慈善捐贈將達到1萬億。如果慈善行業比重占國民經濟比重的5%以上，則將解決上千萬人的就業。中國慈善在未來3到5年內如何發展，已經成為影響中國經濟社會發展的核心因素。

2013年，全國人大通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，規定公益慈善類社會組織取消業務主管單位，直接在民政部門登記。自此，作為制約中國慈善發展，近年來被廣為詬病的雙重管理體制將不復存在，慈善組織多年來面臨的注冊無門問題將得到系統性解決。可以預見這一政策在不久的將來將直接導致慈善組織的爆發式增長。

同時，2013年年初《國務院批轉發展改革委等部門關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》，其中規定“落實并完善慈善捐贈稅收優惠政策，對企業公益性捐贈支出超過年度利潤總額12%的部分，允許結轉以后年度扣除”。這意味著企業捐贈稅前扣除的額度獲得實質性增長，如果結轉是在5年內，則意味著企業捐贈稅前扣除可以達到年度利潤的60%左右，將直接與美國現有優惠政策相匹配。

可以說，兩會關于慈善的相關提案議案既反映了中國慈善的成就，也反映了不同階段中國慈善發展所面臨的挑戰。從兩會近年來關于慈善的相關提案議案建議，尤其是2013年兩會通過的相關法律文件，可以看到，兩會已經成為社會及慈善組織推動中國慈善發展，尤其是推進慈善政策變革，促進慈善事業發展的重要渠道。

驚人的提案議案數量

據不完全統計，從政協十屆、十一屆和今年召開的政協十二屆一次會議，以及部分人大會議來看，除去具體公益領域相關提案議案外，關于慈善行業的整體發展提案議案建議主要集中在《慈善法》立法、加大慈善稅收優惠力度、開征遺產稅、規范募捐管理出臺慈善募捐法、以及推動志愿服務及立法等方面。

2008年《企業所得稅法》和《個人所得稅法》及其相關辦法頒布實施，企業捐贈稅前扣除由之前的3%提高到了12%，極大地促進了企業捐贈的發展。企業捐贈12%的稅前扣除允許跨年度流轉，成為2008年以來稅收體制方面最為重要的進步。

同時在政府購買社會組織服務及扶持社會組織發展方面，近年來在地方及中央層面也都取得了重要進展。慈善類社會組織業務主管單位的取消，破除了雙重管理體制對慈善組織發展的限制。

除了這些實質性進展外，從提案議案的發展趨勢與特征來看，中國慈善的規模和發展程度都得到了提升。整體上，不僅提案議案的數量和質量都有明顯變化，并且參與人從民主黨派為主發展到學者、慈善家、明星等多方共同參與。如果算上兒童、婦女權益、環境保護、食品安全等具體公益領域，其數量則更是驚人。可以說，這既反映了社會對于慈善的重視，也反映了慈善組織已經將兩會作為重要的政策推動渠道之一。2013年兩會上相關提案建議尤其能反映出這一趨勢。

政協提案方面，則對當前慈善事業發展的熱點問題有了深入、及時的反映。除了慈善法和加快出臺三大條例，以及志愿者體系建設外，絕大部分提案關注于發展社會組織，并且從社會管理與社會建設的視角出發強調發展慈善事業。從這一點可以預測，未來社會組織基本上是在社會建設、社會管理或者更廣泛的社會改革框架下予以闡發。

同時，今年也對慈善發展的一些前沿性問題給予了足夠重視，包括社會企業（社會福利企業）的發展，政府購買社會組織服務的制度化，中國慈善組織的國際化等眾多方面。

因此，2013年兩會相關提案建議反映出慈善已經成為中國政治經濟和生活中的重要組成部分！

《慈善法》屢屢難產

兩會十年提案議案建議除了反映中國慈善的進展，也凸顯了中國慈善發展的主要挑戰。這些挑戰體現在社會對于慈善功能與價值的共識遠未達成；慈善稅收已經成為制約中國慈善進一步發展的主要障礙。相關配套體制機制不足，尤其是慈善管理體制亟待改變已成為適應當前慈善發展對于管理的需求。

慈善立法尤其是《慈善法》的立法成為近十年來兩會年年關注的話題，從2005年人大代表關則文等人提出“制定慈善公益事業促進法鼓勵做善事”，到今年兩會期間人大3份以上議案建議，政協1份以上提案，慈善立法的緊迫程度可想而知。

慈善立法自2005年由民政部推動以來，國務院在2006年列入了立法計劃，全國人大在2008年列入了立法計劃。但自2008年以來，雖然年年都將慈善立法作為民政重點工作內容，但并沒有實質性的進展。不僅慈善法的進展緩慢，連原預期2012年底之前能夠出臺的民非、基金會和社團這修訂中的三大條例也擱淺。

這一狀況，反映出社會各界尤其是決策層對《慈善法》核心內容的共識并未形成，同時民政部作為慈善立法的牽頭單位，可能在協調各方利益的過程中還存在較大挑戰。因此，兩會期間民政部副部長竇玉沛承認慈善法出臺主要障礙在于共識未達成，并第一次表示慈善法出臺前將報請國務院爭取出一個規范性文件。

另外，兩會部分提案建議也折射了共識的達成還需要一個過程。2009年，有政協委員提議《建議強制營利企業捐款扶助低收入家庭》，今年又有全國人大代表建議每個人的工資必須要有一筆錢做慈善。他認為“只有慈善立法了，我們所有的國民才會弘揚它，一切按照慈善法律進程來做。慈善立法什么概念？每個人的工資，必須要有一筆錢進行慈善公益，就像現在納稅一樣，超過3500元多少稅，超過5500元多少稅，要按照法律的程序”。可想而知，如果涉及慈善行業的政協委員和人大代表都還沒有搞清慈善的定位、功能與作用，那么決策層面的共識不能達成也就可以理解了。

在這種情況下，如果貿然出臺《慈善法》對于慈善事業反而可能起到反作用。

糾結的不僅是稅收優惠

不僅是《慈善法》，稅收優惠的政策也是糾結不斷。

2005年全國人大代表提出加大慈善捐贈稅前扣除比例。2008年起實施的《企業所得稅法》規定企業捐贈由3%提高到12%。在2008年之后的幾年內，除了提議開征遺產稅以外，兩會提案議案建議基本不涉及慈善免稅方面。但從2012年起，修改慈善稅收相關條例再一次成為重要關注點。

目前，稅收成為影響慈善組織可持續發展，尤其是基金會發展的障礙之一。2008年生效的《企業所得稅法》第二十六條第四項規定符合條件的非營利組織的收入為免稅收入，但同時實施的《企業所得稅法實施條例》第八十五條規定企業所得稅法第二十六條第（四）項所稱符合條件的非營利組織的收入，不包括非營利組織從事營利性活動取得的收入。結果，所有社會組織其投資經營性收入都要繳納25%的企業所得稅。極大地影響了社會組織尤其是基金會的壯大。而世界主要國家對于社會組織的收入實行稅收減免或者優惠。美國對于社會組織收入只象征性地征收1%至2%的消費稅。

當前，對于慈善組織免稅資格的獲取要求過嚴，限制過多，三類社會組織中民辦非企業單位基本上不可能獲得捐贈稅前扣除的資格，僅僅是其自身的捐贈收入可以免稅而已。同時，對于基金會而言，政協委員王名指出：“任何一個基金會要想獲得稅收優惠都需要向登記管理機關和財稅管理部門兩次遞交不同的申請，且由于兩種稅收優惠的標準差異較大，大多數基金會通常只能獲得其中的一種稅收優惠資格。由于法律規定的扣稅資格標準較高，財稅部門審查十分嚴格，使得大多數基金會無法享受這種稅收優惠。這種情況不利于我國基金會的健康發展。”

除了慈善法立法和稅收優惠以外，加強募捐管理、提高慈善組織透明度和公信力也成為近年來兩會的另一個關注點。在兩會的關注下，民政部也加強了對慈善組織信息公開的要求。2012年出臺了《關于規范基金會行為的若干規定》，2013年兩會上提出要建立中國慈善聯合會這一行業組織，從而通過加強行業自律提高慈善組織公信力等。可以說，民政部門在現有框架下做了積極的變革，但問題的核心還在于現行管理體制，重入口控制，輕過程監管，忽視了對社會組織信息公開的要求和制約。需要徹底解決這一問題，還需要管理體制方面的有效突破。

未來框架似已朦朧呈現

影響中國慈善發展的主要因素包括登記注冊、稅收激勵以及政府扶持等三個方面。在這三個方面中，雙重管理體制已經取消，只待落實；政府扶持近年來也在逐漸加強，需進一步制度化；總體而言，稅收政策可能是未來中國慈善發展的主要挑戰。稅收調整除了慈善組織所得稅優惠以外，還包括股權捐贈免稅政策，以及擴大慈善組織免稅資格的范圍等幾大方面。最后，如何建立更高層面的慈善行政管理體制是慈善發展的一個現實挑戰。

針對兩會代表委員這些熱議的問題，未來1至3年的可能發展趨勢也呈現出朦朧的框架。

從立法層次及準備情況而言，三大條例修訂應該會盡快完成。相比《慈善法》，三大條例的法律層級較低，同時各自涉及的范圍較為明確。另外，前期爭論的涉及三大條例核心的業務主管單位已經明確取消。如果說《慈善法》暫時出臺的可能性較小，那么三大條例的修訂可以分解除稅收外，其他影響慈善組織發展的絕大部分問題。

另外，考慮到收入分配體制的方案需要盡快出臺相應的細則，在三大條例中落實這一要求也是最為直接的路徑。因此，判斷三大條例的修訂會盡快完成。從這些角度來看，三大條例尤其是其中的《基金會管理條例》即刻出臺的可能性最大。當然，三大條例中的民非條例如何修改，如何區分營利與非營利組織成為一個重要的難點。這些問題的解決需要有一些創新性的設想，從而有效地與現有體制相兼容。

在《慈善法》立法方面，從民政部最新傳遞的信息來看，《慈善法》的出臺并不樂觀。但是從兩會提案議案建議的發展趨勢而言，關注度只會進一步提高。另外，不僅是兩會，從國家管理慈善事業的需求，以及加強慈善在社會建設與社會轉型中的作用而言，都需要盡快出臺慈善法，以統一思想，加強整體管理和協調。2012年10月，全國人大內務司法委員會關于十一屆全國人大五次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告建議，加快社會救助法、慈善事業法等法律的立法進度。但是，如果慈善法還是由民政部門牽頭，在協調各方利益，尤其是將慈善定義為大慈善存在較大的困難。

作為慈善發展的核心問題，稅收一直起著舉足輕重的作用。不管是直接的稅收優惠政策，還是間接的諸如遺產稅等激勵措施都發揮著不可替代的作用。但是，稅收政策的突破可能是慈善相關政策中最為困難的。

近年來曹德旺捐贈價值35.49億元股票需要繳納6億所得稅的問題，雖然經過努力有所突破，但還停留在個案層面。同時，兩會期間財政稅務部門在個人所得稅問題上的表態也是一個佐證，表明國家對稅收放開還是采取非常審慎的態度。因此，未來可預期的改變，主要還是對現有稅收優惠政策覆蓋面的擴大，包括民辦非企業單位的稅前扣除政策的廣覆蓋等。企業捐贈稅前扣除允許跨年度結轉，即是一個比較典型的例子。這一優惠措施既是在現有法律框架之下，但同時又有實質性的效果。

當然，包括慈善組織投資及經營性收入免征所得稅，股權捐贈免稅以及其他稅種的優惠政策出臺也并非不可能。但這里面有一個前提條件即國家能否將慈善作為未來中國國家戰略的重要組成部分。如果能夠認識到慈善在國家經濟社會生活中的作用和價值，那么稅收政策突破還是極有可能的。

2012年，《深圳慈善促進條例（征求意見稿）》對外發布，其中在稅收方面基本上已經與國際接軌。但是，這些措施與國家層面的稅收政策相沖突，能否享受特殊試點成為該條例能否順利出臺的核心。從地方的經驗來看，稅收問題的核心并不在于技術，更多還在于共識的達成。

除了上述直接稅種外，兩會代表委員也經常提到開征遺產稅。對于遺產稅而言，雖然這是最重要的措施，但我們估計在現有環境下，遺產稅開征的可能性是相關稅種中可能性最低的。

除了慈善立法及稅收問題以外，兩會代表委員關注的社會企業問題、政府購買服務問題、慈善組織國際化等問題，相對而言在未來1至3年內都會有實質性的進展。

在社會企業方面，未來發展可能更多的是在倡導層面。立法層面突破的可能性較小，但是很有可能通過擴大現有福利企業的范疇間接推動社會企業的發展。

在政府購買服務方面，近年來無論是地方還是國家層面都有極大的進步。政府購買社會組織服務這一趨勢只會加強，不會減弱。范圍和資金總量上都會有跨越式的發展。只是，能否將購買社會組織服務作為財政預算內資金進行安排，這一點可能在3年內還較為困難。

未來幾年內中國慈善的發展影響并不僅僅是其行業自身，也影響著中國社會的轉型是否能夠順利。兩會作為中國政治、經濟和社會政策制定的重要輿論場。慈善行業，包括慈善組織、慈善家、學者和政府管理者如何有效利用兩會的平臺，也成為整個行業需要重視的問題。