以直補資金擔保實現信貸服務全覆蓋

2010年，吉林省在公主嶺等9個縣（市、區）開展了以直補資金擔保為農民提供信貸支持的試點工作（即“直補資金擔保貸款”）。2012年，試點范圍已經覆蓋全省48個縣（市、區），并基本實現了“農民得實惠、銀行得效益、經濟得發展、政府得民心”三方共贏的目標，取得了顯著的經濟效應和社會效應。試點實踐表明，直補資金擔保貸款是解決農民融資難題的一條有效途徑。

直補資金擔保貸款的三個亮點

抵押物替代

直補資金擔保貸款的擔保品，是農民未來數年內應得的糧食直補和農資綜合直補資金，即以農民未來確定的等額現金流為抵押。往常，銀行為了節省審查成本、增強貸款安全，會設置抵押物要求，即以容易變現的資產抵押為主。而農民往往因沒有符合銀行要求的資產，無法獲得貸款。而吉林省直補資金擔保貸款的抵押物替代創新，解決了農民貸款有效抵押物缺乏的問題。同時，以直補資金作保，將比傳統抵押物更受銀行青睞：直補資金本身就是現金，使貸款抵押物流動性增強。而出現逾期欠款時，財政部門可直接將資金劃到銀行，基本沒有變現的麻煩。此外，即使在未來直補資金額度不增加，直補資金也是一種等額抵押，銀行基本不用承擔抵押物貶值風險。換言之，國家政策性補貼發放的確定性和穩定性，降低了銀行向農民貸款的風險，實現了國家信用對農民信用的外源信用增級。

貸款低成本

直補資金擔保貸款能夠有效降低銀行的風險和交易成本，降低發貸方的成本。直補資金具有較高穩定性，作為擔保品，基本消除了銀行的風險。同時，依托原有財政部門的直補資金發放渠道和直補網中的農民信息，并借助最新開發的“吉林省直補資金擔保貸款信息交換系統”，有了信息平臺和交易平臺，有效解決了銀行和廣大分散農戶之間交易成本高的問題。成本的減低使銀行可以放心大膽地為農民提供更低利率的貸款。

作為借貸方的農民，直補資金擔保貸款則能在較低成本基礎上滿足他們的資金需求。一方面，直補資金擔保貸款的門檻較低，只要是有直補的種糧農民，就具有申請貸款的基本資格，減少了農民為獲得貸款資格而支出的請客送禮等側面成本，實現農民貸款資格的廣覆蓋。同時，直補資金擔保貸款相比現有農村貸款渠道（如農信社農村小額貸款、農村民間借貸）的低利率，以及多家銀行競爭機制的引入，大大減少了農民貸款的利息支出。如以參與直補資金擔保貸款的農戶平均貸款1.6萬元為例，若農民過去貸款平均利率為基準利率上浮80%，那么直補資金擔保貸款可使農民每年減少近500元的利息支出。全省范圍內，2012年年底直補資金擔保貸款余額若能達到100億元，為農民減輕負擔近3億元。另一方面，直補資金擔保貸款運行的高效率也大大節約了農民的時間、精力。最終，農民能以較低的總成本使用直補資金擔保貸款。

從政府的角度看，直補資金擔保貸款借助財政補貼政策，在不增加國家大額資金投入的情況下，有效引導信貸資金向農村流動，解決農民貸款難的問題。這種原有財政補貼政策基礎上的農村金融創新，有效發揮了現有財政資金的引導作用和乘數效應，以較低的政府投入實現了農村信貸服務的廣覆蓋和政府支農力度的增強。

財政與銀行的互聯

金融互聯（Financial Linkage），是指兩個或多個金融或非金融機構（或正式金融與非正式金融）之間任何形式的戰略合作，這種合作一般能擴大農村地區的金融進入，而互聯交易是農村金融交易的一個重要特征。吉林省以直補資金擔保為農民提供貸款，除了貸款需求方財政補貼和銀行信貸的補貼互聯外，還創新了一種金融互聯方式，主要在于用國家預期給農民的財政補貼撬動當前的銀行信貸，建立財政系統與金融部門的聯動：貸前，財政部門為銀行提供農民的直補信息；貸后，欠款農民的直補資金從財政系統直接劃撥到銀行。同時，吉林省財政廳委托開發的“吉林省直補資金擔保貸款信息交換系統”軟件的投入使用，進一步實現了網絡直接連接財政部門和銀行，簡化了農民辦貸手續，提高了銀行工作效率，并避免了重復貸款。而通過財政部門和銀行數據的實時連接，財政可隨時掌握貸款情況，進行同步監管。在政府引導下，金融機構降低了農民信貸風險，拓展了農村金融市場；在金融機構的積極參與下，政府實現了農村信貸的正常化和正規化，為引導建設有序的農村金融市場奠定了基礎。最終，政府與金融機構以直補資金擔保貸款為紐帶，形成了“政府搭臺，金融唱戲”的金融互聯的新方式。

直補資金擔保貸款試點工作總體評價

形成良好發展態勢

直補資金擔保貸款利率低、手續簡便，不僅能緩解農民貸款難問題，而且也為銀行落實支農政策提供更好的方法，受到廣大農民和銀行的積極響應。總體上，試點工作呈現出“增點、擴面、提效”的良好發展態勢。2010年，公主嶺等9個縣（市、區）開展試點，當年共發放貸款10.9億元，11.8萬戶農戶受益。2011年試點范圍擴大到全省48個縣（市、區），覆蓋全省672個鄉鎮，全年共發放貸款50.1億元，受益農戶30.2萬戶。截至2012年11月末，吉林省全省已發放貸款53億元，相當于當年全省直補資金金額的67%，受益農戶31.4萬戶。2010年至2012年11月末，全省累計發放直補資金擔保貸款114.6億元，貸款余額89.02億元，惠及農戶73.5萬戶，占全省農戶的19%，戶均貸款為1.6萬元。另外，直補資金擔保貸款試點還為培育良好的農民信用體系創造了條件。據銀行部門統計，到2011年底，參與直補資金擔保貸款的農戶按期還款的達到99.96%，逾期的只有0.04%。

結構性的不平衡

與此同時，直補資金擔保貸款發放還存在地區間和銀行間不平衡共存的情況：

一方面，貸款發放在區域分布上不平衡。大部分縣（市）的貸款發放額小，少部分縣（市）貸款發放額很大。截至2012年11月，直補資金擔保貸款當年累放額在2億～5億元的縣只有7個，而1億元以下的縣就有26個。而較高7縣的貸款額合計是較低26縣的3倍。在縣級層面，不平衡特征同樣突出。以公主嶺農村合作銀行貸款發放為例，相比小額信用貸款的鄉際平衡分布，直補資金擔保貸款金額頻數直方圖偏態更大，即大部分鄉鎮獲得了相對很少的貸款量，少量鄉鎮獲得了貸款集中發放。

另一方面，貸款發放在銀行間的分布也不平衡，農村信用社占據大部分市場份額，農業銀行也已開始擴大市場，其他銀行則相對落后。截至2012年11月，農村信用社在所有48個試點縣都發放了直補資金擔保貸款，余額占總直補資金擔保貸款余額的71.6%。農業銀行在36個縣有貸款發放，市場份額（貸款金額占比）接近1/5。郵政儲蓄銀行雖然在28個縣都有貸款發放，但市場份額只占3%左右。建設銀行和村鎮銀行只在3個縣有貸款發放，市場份額較小且無增長。

地區間不平衡的原因

首先，直補資金擔保貸款額度上限主要受直補資金金額影響，后者又和農民耕地面積掛鉤。因而，地區或農戶擁有越多耕地，可獲得的直補資金擔保貸款金額也越大。從相關數據看，吉林省2012年各縣市直補貸款余額和直補資金金額的相關系數高達0.91。

其次，從各縣分布情況看，大部分市縣獲得了相對較少的直補資金，而少部分市縣獲得了相對多的直補資金，這與直補資金擔保貸款分布相似。結合以上兩點可判斷，一個地區直補資金金額很大程度上決定了直補資金擔保貸款發放量。

從2012年起，吉林省所有農民直補資金發放標準基本實現統一（110元/畝左右）。在此基礎上，直補資金擔保貸款進一步實現了直補政策的“普惠型放大效應”——對種植大縣、種植大戶的信貸支持力度更大，對偏遠而耕地較多的地區和農戶普惠程度更高。對于種糧大戶或是偏遠地區農民而言，他們一般擁有更大面積的耕地，且主要從事糧食生產。同時，相對于其他類型農戶或城郊農戶，他們可得的信貸支持較少。而直補資金擔保貸款的實施，將有助于種糧大戶或偏遠地區農戶獲得更大的信貸支持，發揮對糧食生產的正向激勵作用，引導金融資本進一步放大財政補貼效應，投向糧食生產和農牧業生產。

耕地分布還進一步影響了參與銀行的市場布局。除農信社外，其他銀行主要選擇在直補資金多的縣（市）開展直補資金擔保貸款業務。如根據2012年數據，在農業銀行未開展直補資金擔保貸款業務的16個“空白縣”中，有13個縣屬于吉林省直補資金金額最小的26個縣。郵政儲蓄銀行也主要在直補資金金額較大的縣發放直補資金擔保貸款，在直補資金較多的前24位的縣中進入17個，在后24位的縣中只進入11個。建設銀行主要在排名第五的扶余縣開展了直補資金擔保貸款業務。村鎮銀行80%的貸款量都投放在了排名第七的前郭縣。

銀行間不平衡的原因

雖然政府在直補資金擔保貸款制度設計上，努力引導各銀行展開良性競爭，但農村信用社仍然占據了70%多的市場份額，一定程度上依然是“一家獨大”。其原因在于其他銀行在基層網點覆蓋和產品決策權重心上存在“先天劣勢”，繼而造成了競爭力不足。

首先，農村信用社的鄉鎮網點比其他銀行多，使農民到農信社貸款更加方便。選擇在農村信用社貸款的農民，可以不出鄉鎮就能完成申請并拿到貸款資金。而其他銀行則不會為了開辦直補資金擔保貸款而新設網點，只是在優質客戶較多，或者率先獲得準入的地區開展貸款業務，增加一定的額外投入。如農業銀行為了彌補網點劣勢，創新實行“流動銀行”，即信貸員下鄉逐村集中受理申請，放款后短信通知，農民憑惠農卡即可取款。此舉雖然減少了農民向農業銀行貸款的交易成本，但農業銀行基層網點少，農民取款不便的問題依舊存在。相比之下，農村信用社貸款全流程的方便快捷更受農民青睞。

其次，廣布的基層網點和多年基層經驗讓農村信用社更具信息優勢，可以放心地簡化農民貸款的審核，進一步方便農民。農村信用社擁有大量農戶的基本信息和信用記錄，信貸員也十分熟悉當地情況，因此對于大多數申請貸款的農戶，農村信用社簡單審查后即可放款。以公主嶺農村合作銀行為例，在直補資金擔保貸款推出前，農村合作銀行已經對所在地20多萬農戶進行評級，其中60%有信用記錄。直補資金擔保貸款推出后，有信用記錄的農戶直接到網點簽署貸款協議即可取得貸款，從提出申請到農民拿到貸款只需2小時左右。相比之下，其他銀行大多不具備這個能力。

此外，農村信用社基層單位擁有一定的貸款產品決策權，因而能靈活推出合適的產品。其他銀行調整貸款產品則需總行批準，決策鏈條長，因而現今大多依托現有產品發放直補資金擔保貸款，難以推出針對性的產品。這不僅無法貼近農民的實際情況，更限制了農民貸款額度。如農村信用社專門推出“直補保”貸款產品，名義授信敞口最高放大倍數可達10倍，實際最大倍數達8倍多。相比之下，農業銀行直補資金擔保貸款的名義放大倍數雖然也能到10倍，但只有等額本息一種還款方式，實際放大倍數不到7倍。郵政儲蓄銀行、建設銀行的放大倍數更小，只有5倍左右。然而貸款額度小，恰恰是農民反映最多、最強烈的問題：按每戶農民有20畝地、每畝補貼金額為120元計算，理論上放大10倍也只能貸款2.4萬元，過小的放大倍數顯然對農民沒有吸引力。這最終造成了農民貸款向農村信用社的集中。

直補資金擔保貸款對農村農民的影響

作為一項農村金融創新，吉林省直補資金擔保貸款對糧食生產、農民生活、農村發展產生了積極的影響。

首先，直補資金擔保貸款能增加農民的收益，提高糧食生產積極性。一方面，直補資金擔保貸款放大了財政直補資金的支農效應。在直補資金擔保貸款額度與耕地面積掛鉤的基礎上，農民擁有耕地面積越多，獲得的直補資金和相應的直補資金擔保貸款額度也越多。因而種糧大戶，特別是那些離城市較遠，土地面積較大的農民，可以從中獲得更大的信貸支持，為農業再生產提供資金，保障吉林省糧食的持續再生產。另一方面，直補資金擔保貸款讓農民在擇機售糧上有更大的自主權。農民獲得貸款后，就不必急于售糧變現，可以根據市場行情選擇最優賣糧時機，獲得更高糧價和更大的種糧收益。據吉林省糧食經營部門統計，2011年至2012年糧食年度，由于信貸資金的有效支持，吉林省農民玉米銷售進度明顯晚于周邊省份。隨著2012年初玉米價格的不斷上漲，農民剩余的800多萬噸玉米至少可以增加8億元的銷售收入。

其次，直補資金擔保貸款滿足了農民基本信貸需求。自2010年試點以來，吉林省共發放直補資金擔保貸款114.6億元，戶均貸款15592元，緩解農民貸款難、資金短缺問題。同時，直補資金擔保貸款門檻低、申請成功率高、手續方便快捷的特性，使其成為農民應急性資金的可靠來源，可以用來解決農民看病、意外事故、孩子上學等燃眉之急，“一分錢再也難不倒英雄漢”。

最后，直補資金擔保貸款優化了農村金融環境，并有效引導社會資本流向農村，支援農村發展。正規金融機構提供的直補資金擔保貸款利率（按一年期銀行貸款基準利率6%計算）只有7.8%，明顯低于農村民間借貸。因而直補資金擔保貸款工作的開展，可起到壓低農村資金借貸市場的利率，擠壓農村非法高利貸的作用。同時，該貸款模式可起到培養農民信用意識的作用，為建立農民信用體系打下基礎。例如農民為獲得該項貸款資格，會積極償還所欠貸款，改善自身征信記錄。而這將有助于農信社等機構歷史不良農戶貸款問題的解決，實現農村信貸的良性發展。在農村金融環境改善的基礎上，直補資金擔保貸款將推動更多信貸資金和社會資金流向農村，為農村發展注入新的動力。

政策建議

試點區國有商業銀行產品決策權的適度下放

直補資金擔保貸款是一種新興貸款模式，需要相應的產品創新來承載并推動其發展，各銀行也需要依托產品創新來應對市場競爭。然而，現今各家試點銀行的產品決策權限差異，限制了直補資金擔保貸款發展的廣度和深度。除農村信用社外，其他銀行只能套用現有的貸款產品，偏離了農民的現實境況和需求。因此，為了形成各銀行良性競爭，擴大直補資金擔保貸款覆蓋面，讓更多農民享受更優質服務，相關部門應該在貸款產品設計決策方面，適當對試點區國有商業銀行“松綁”。

財政—金融互聯動態化

在貸款額度上，吉林省已經建立起財政和金融的靜態互聯，以農民未來十年的定額直補資金作為貸款擔保。在未來發展中，可以考慮適當地把補貼上漲空間納入擔保范圍，讓互聯“動態化”。近年來吉林省農民獲得的國家直補額度上漲較大，2006年、2007年、2008年吉林省農資綜合補貼分別是7.6億元、19.1億元、39.74億元，2012年直補資金總額已達78.9億元。而根據國家2009年發布的《關于進一步完善農資綜合補貼動態調整機制的實施意見的通知》所提出的財政補貼“價補統籌、動態調整、只增不減”的基本原則，農民直補資金還存在較大的增長空間。動態、適當、合理地將直補資金預期增加部分納入到農民貸款的擔保額度內，將擴大貸款額度，解決農民最為關注的直補資金擔保貸款額度小的問題，具有較強的可行性和現實意義。

“財政補貼資金擔保貸款”的擴展

在現今直補資金擔保貸款的基礎上，可將該貸款模式進一步深化為“財政補貼資金擔保貸款”。從本質上，直補資金擔保貸款的擔保品，是國家對農民穩定、長期的財政補貼資金。將該貸款模式從直補資金擔保擴展為財政補貼資金擔保：

一方面可以拓寬擔保品范圍，緩解農民反映最強烈的貸款額度上限過小問題。在堅持擔保品穩定性和長期性原則下，貸款可將擔保品范圍從現有的糧食直補和農資綜合直補擴展到其他國家財政補貼，如吉林省可將良種補貼也納入擔保品范圍。擔保資金的擴大，可進一步擴大農民的貸款額度，滿足農民更大的資金需求。

另一方面財政補貼資金擔保的擴展，能完善財政—金融的互聯的機制，防范和分散擔保品變動帶來的風險。從長期看，國家對農民的補貼總額不會減少，但補貼的政策工具和渠道依舊存在變動的風險。將貸款擔保從具體的單個補貼項目擴展到財政補貼整個群，既可以避免補貼發放渠道等變動造成的麻煩，又不會影響直補資金擔保貸款的實質內容，即將農民未來應得的國家補貼一次性貸出。只要農民可得的補貼總額不減少，該貸款模式就是可行的。

財政適度貼息

目前直補資金擔保貸款的利率，為基準利率上浮30%。這和大部分涉農產業貸款所享受的基準利率甚至貼息優惠相比，依然處于較高水平。考慮到農民的弱勢地位，政府或可對直補資金擔保貸款進行貼息支持，以起到“四兩撥千斤”的作用。以吉林省為例，如果政府對銀行貸款基準利率之上的30%全部貼息，如貸款200億元，則僅需增加支出3.6億元左右。由于貼息能對直補資金擔保貸款工作產生“放大效應”，即貼息能進一步減低農民的資金使用成本，提高農民參與貸款的積極性，并能降低銀行的風險和成本，所以可假設貼息后直補資金中用于擔保貸款的比重會從原來的10%上升為40%。以2012年吉林省直補資金規模78.9億元，年貸款基準利率為6%，按平均放貸倍數為7倍計算，貼息后貸款規模可達221億元。以4億元的財政支出激活221億元的農村信貸資金，帶動農村發展，可進一步實現財政資金支農惠農強農的擴大效用。

完善銀行業配套監管考核體制

根據直補資金擔保貸款的特點，金融機構監管部門及上級管理部門可進一步完善配套體制，以更為靈活的監管和考核方式對待該項貸款業務。由于直補資金擔保貸款期限長，貸款額度較小，因而會在短期對基層貸款發放機構“經濟資本”等考核指標產生不良的影響。但從長期來看，直補資金擔保貸款實際的貸款風險遠遠低于現有考核指標體現的風險。因此，建議相關部門在監管和考核中，能根據直補資金擔保貸款的特點，適度調整經濟資本等項目考核的權重。同時，在銀行不良貸款的考核中，該貸款模式也應區別于其他分期還款產品，以促進金融機構對直補資金擔保貸款的有效執行和推廣。

（本項研究得到國家自然科學基金71073163、教育部博士點基金博導項目20110004110003支持。吉林省財政廳山昌文、呂艷明對此文亦有貢獻。）

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）