臺灣地區農地銀行的運作與借鑒

21世紀初，我國臺灣地區加入了WTO，銀行業外臨農業競爭力不足的壓力，內有農民老齡化、經營規模小的難題。為提高農地流通，臺灣地區2007年正式提出并推動“農地銀行”政策。所謂農地銀行，是買賣、租賃農地的信息和服務平臺，一方面提供農地中介媒合服務，一方面提供農地利用法令、農業產銷經營和項目農業融資貸款等咨詢服務。作為臺灣地區新農業運動的重要一環，農地銀行政策被賦予了“改寫臺灣農業史”的期待，希望它能夠促進農地流通和農地資源的有效利用。近年來大陸的農村土地流轉呈現規模加大、速度加快的態勢，一些地方設立了農村土地銀行。深入了解臺灣地區農地銀行政策，對完善內地農村土地銀行等農地流轉服務組織，推進和規范土地流轉，有重要的借鑒意義。

農地銀行政策的籌備與運營

臺灣地區設立農地銀行的構想自2002年提出后，經過幾年謀劃，2007年開始了密集的研討、規劃和準備工作，2007年8月14日正式開張。

在2003年2月，臺灣地區修正通過《農業發展條例》，增訂輔導獎勵農民團體辦理中介業務的條款：“主管機關為促進農地流通及有效利用，得輔導農民團體辦理農業用地買賣、租賃、委托經營之中介業務，并予以獎勵”。據此，2003年4月臺灣地區“中辦地字第0920081590號令”規定，農業主管機關輔導農會辦理農業用地買賣或租賃等中介業務，不受臺灣地區《不動產經紀業管理條例》的限制。這兩個法規為臺灣地區農地銀行的開辦提供了法律依據。

2007年3月，臺灣“農委會”邀請各級農會總干事召開“建置農地銀行計劃”說明會，就農地銀行的政策目的、內容、架構、先期作業等事項作了說明。隨后，臺灣“農委會”發布了《農地銀行之建置與推動計劃》和《農會漁會辦理農業用地中介業務輔導獎勵要點》。2007年8月14日，《農地銀行之建置與推動計劃》正式辦理，臺灣地區的農地銀行開張啟用。

2009年5月，臺灣“農委會”又公布《推動“小地主大佃農”政策執行方案》，將強化農地銀行的服務管理功能作為擴大推動“小地主大佃農”政策的五大措施之一，并提供大佃農長期承租農地租金無息貸款和經營資金低息貸款。納入“小地主大佃農”政策后，除了初期以提供農地租賃、買賣信息以及法令、貸款信息服務外，農地銀行在原有基礎之上，設立了小地主大佃農信息專區，轉向配合小地主大佃農政策、逐步引導農地活化利用，在繼續鼓勵老農釋放農地之外，積極促進休耕、廢耕等閑置不用的土地轉移給有意經營農業者使用，以扶植專業農民并達到擴大農地經營規模、實現小農結構變成大農結構的政策目標。

納入小地主大佃農政策后，根據臺灣“農委會”公布的《推動“小地主大佃農”政策執行方案》，農地銀行中介服務平臺提供小地主大佃農農地租賃媒合服務的流程分為登錄農地租賃信息、協助農地媒合與簽約和審查大佃農納入輔導資格要件等三個階段。

在農地銀行政策的執行中，與金融服務相關的部門皆大力參與，分工推進。臺灣的“農業金融局”協助農會、農業金庫、農信保基金等開展資金貸放事宜，辦理大佃農所在地區農會項目貸款教育訓練，編列經費支應貸款經辦機構的貸款利息差額；縣市“政府”則負責督導轄區內的農會執行政策，辦理政策倡導座談會，審核租金無息貸款或經營低息貸款案件的經營計劃書；農會則配合“農委會”對小地主、大佃農的身份和資格進行初審，對老農農保資格進行確認，協助大佃農長期承租農地，審查大佃農貸款條件，協助“農委會”和縣市“政府”辦理租賃農地監督管理事宜。“農委會”等部門還出臺《推動“小地主大佃農”政策執行方案》、《小地主大佃農貸款要點》等文件，為大佃農提供長期承租農地的租金無息貸款及分年支付措施，出臺提高小地主大佃農貸款額度、補助設置稻谷烘干機、簡化經營規模類別、放寬政策輔導范圍、組織型大佃農擴大承租農地認定以及發放農地利用改善獎勵金等改進措施。

農地銀行政策的成效

臺灣地區的農地銀行政策得到了基層農會的熱烈響應。截至2008年11月30日止，臺灣地區共有273家農會、25家漁會成立了“農地銀行服務中心”，占農漁會總數的87.4%。2011年9月，為表彰臺灣地區農地銀行在提供農地租賃、買賣信息平臺以及農地信息、項目農業融資貸款等服務的貢獻，臺灣“農委會”舉辦農地銀行頒獎典禮，表揚30家農地銀行績優農會。表彰會上，臺灣“農委會”副主任委員王政騰指出，截至2011年8月，臺灣地區參與農地銀行服務的農會共計298家，占全部農會家數的98.6%；累計登錄農地銀行網站建置的農地出租、出售及法拍案件共計16246筆，回報成交案件4325筆，成交農地為1258公頃，增加貸款約5.1億元新臺幣。另外，根據臺灣《農委會農糧署100年年報》，截至2011年底，小地主大佃農政策輔導的經營規模達到了8433公頃，大佃農平均耕作面積為8.4公頃，是臺灣地區農戶平均農地面積1.1公頃的7倍多；大佃農平均年齡42歲，較一般農業經營者平均的62歲，已顯著年輕化。

因此，在過去五六年間，作為農地流轉的管理與服務平臺，臺灣地區的農地銀行一定程度上發揮了活絡買賣和租賃農地市場的作用，促進了臺灣地區的農地流通和農地資源的有效利用，并配合推進了“小地主大佃農”政策和第三階段農地改革的實施，初步達到了促使農業勞動力年輕化和擴大經營規模的目標。

農地銀行政策的啟示

近年來，內地的陜西楊凌、四川成都、寧夏平羅、河南信陽以及湖南的瀏陽、永州等地，設立了名稱、功能都與臺灣地區的農地銀行十分類似的農村土地銀行。例如，根據筆者的調查，在陜西省楊凌示范區，村一級設立了土地銀行理事會、監理會，通過召開土地流轉農戶大會，選舉產生土地銀行“兩會”組成人員。流轉的工作程序是土地銀行和農戶簽訂委托流轉協議書，將零散地塊集中后集中“貸出”給農業企業、合作社、大戶等，土地受讓方向土地銀行支付土地租金，土地銀行將租金發放給農戶。在四川，彭州市磁峰鎮皇城村成立了土地銀行，農戶將土地預存入土地銀行，土地銀行找到龍頭企業或經營大戶后，將預存土地集中流轉出去。在這個過程中，農民定期獲得存地收入，土地銀行通過集中存貸獲得利潤，將利潤按存入的面積計算股份，不定期對股東進行二次分紅，股東可優先在龍頭企業或經營大戶基地內務工。

但是，內地的農村土地銀行工作還處在起步探索階段。從法律地位上看，這些土地銀行大多不具備法人資格，也無法到工商部門注冊，難以開展土地流轉中嚴重缺乏的金融服務；從體制上看，內地農村土地銀行基本上都是村兩委領導下的土地流轉中介服務組織，人員與村兩委基本重合，辦公場所也設在村委會；從服務功能上看，土地銀行還只限于農村土地承包經營權的收儲、出租和轉包中介服務，而在提供信息、資金籌措、貸款提供、法律咨詢、經營輔導等方面的服務還十分薄弱，管理與服務功能欠缺。

在過去幾年里，臺灣地區根據地區內外的新形勢，積極推動農地銀行政策，取得了不錯的成效。內地可以根據實際情況，借鑒臺灣地區的實踐經驗并予以改進，搭建流轉信息及時發布、自愿交易的技術平臺與服務組織，增強土地流轉機構的管理和服務功能。農會是臺灣地區特有的非營利組織，作為政府與農民間的中介者，在小地主大佃農政策中除了擔任大佃農事業主體的角色外，還承擔了農地政策執行者的角色。在政府的輔導下，臺灣地區基層農會的農地銀行作為買賣、租賃農地的信息和服務平臺，既提供農地中介媒合服務，又提供農地利用法令、農業產銷經營和項目農業融資貸款等的咨詢服務。內地沒有像臺灣地區那樣的農會組織，但基層的鄉鎮政府和村委會相對有力，可以依托它們，再積極借鑒臺灣地區農地銀行在建制、人員、工作內容、工作流程、網站設計、金融服務等方面的經驗，完善內地農村土地銀行等土地流轉服務管理平臺的功能，各部門通力合作，規范和推進內地的土地承包經營權流轉。

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）