中農(nóng)辦負責人詳解十八屆三中全會農(nóng)村改革亮點

編者按：農(nóng)村改革是我國啟動改革開放的起點，仍是當前全面深化改革的一個重點。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對深化農(nóng)村改革作出了全面部署，對一些長期以來議論較多但始終沒有觸及的改革有了明確提法，對一些過去雖有涉及但意見并不明確又事關重大的問題有了突破性、開創(chuàng)性的改革意見，在理論和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鮮明的時代特征。本期特別刊登中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文對此次農(nóng)村改革亮點的解讀，敬請關注——

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

必須堅持嚴格的土地用途管制。小產(chǎn)權(quán)房不合法原因在于不符合土地利用規(guī)劃。

記者：黨的十八屆三中全會指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。很多人認為，農(nóng)民集體土地和城市建設用地的權(quán)能不同，是由于所有制不同造成的。怎么認識這個問題？

陳錫文（中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任）：所有制不同是城鄉(xiāng)建設用地的一大主要區(qū)別。城鎮(zhèn)土地歸國有，就是全民所有，所有權(quán)和使用權(quán)范圍相當廣泛，全體國民都可以依法使用。農(nóng)村土地集體所有，整體上也很寬泛，但對每一個農(nóng)民來說，集體的概念是非常具體的，我這個集體的土地就不是別的集體所有的。

除了所有制不同，城鄉(xiāng)土地更大的區(qū)別體現(xiàn)在用途管制上。城市土地的一大主要功能是搞建設。農(nóng)村土地更重要的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提供農(nóng)產(chǎn)品，但為了滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求，農(nóng)村也需要搞點建設，而農(nóng)村的建筑主要是農(nóng)民自用的。

有人說小產(chǎn)權(quán)房不合法是對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的一種歧視，其實根源不在這里，根源在于農(nóng)村集體土地在規(guī)劃上不是用來建商品住宅的。小產(chǎn)權(quán)房不合法，更主要的原因在于它不符合土地利用規(guī)劃，違反了土地的用途管制。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。改革的方向明確了，但還需要做大量工作。既需要加強頂層設計，又要摸著石頭過河，要與時俱進修改一些不合時宜的法律，及時總結(jié)各地試點實踐中的好做法好經(jīng)驗，推動制度設計向前推進。

推進城鄉(xiāng)要素平等交換

征地對農(nóng)民補償標準較低，農(nóng)民不太滿意。

記者：黨的十八屆三中全會指出，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，應該怎么看？

陳錫文：我國現(xiàn)行的土地制度確實有些矛盾和問題，目前比較突出的是，城市征地對農(nóng)民的補償標準比較低，農(nóng)民不太滿意。改革可以從兩方面著手：一方面對仍然需要征收的土地，即農(nóng)民集體土地還是要轉(zhuǎn)化為國有土地才能用來搞城市建設的，要提高征地補償標準，讓農(nóng)民感覺不吃虧。實際上，現(xiàn)在很多地方都在這么做了。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設用地后，補償標準最高不超出土地被征收前3年年平均產(chǎn)出的30倍，同時土地管理法授權(quán)國務院可以根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。另一方面，征地制度也要進行改革，農(nóng)民的土地能否不改變所有權(quán)就能進入城鎮(zhèn)建設用地市場？就是黨的十八屆三中全會《決定》提出的，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下以多種方式實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這樣，原來依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，在轉(zhuǎn)為供社會使用的建設用地時，就不改變土地的農(nóng)民集體所有權(quán)。此外，國土資源部已有相關試點，比如留地安置，城市建設征用農(nóng)村土地后留出一部分非農(nóng)建設用地歸農(nóng)民使用，農(nóng)民在獲得被征農(nóng)地的補償后，還有一部分建設用地可用來開發(fā)，獲得更長期的收益。

賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利

不是新分給農(nóng)民新財產(chǎn)，是讓農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利得到更好的實現(xiàn)和保障。

記者：黨的十八屆三中全會指出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。有農(nóng)民問，是不是國家要分財產(chǎn)給農(nóng)民了？

陳錫文：賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，主要是依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。

根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)。目前，法律規(guī)定農(nóng)民對宅基地只擁有占有和使用權(quán)，對承包地擁有占有、使用和收益權(quán)。因為宅基地是給農(nóng)民自用的，不是搞經(jīng)營的，所以少了收益權(quán)。

黨的十八屆三中全會提出賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，不是要分給農(nóng)民什么新財產(chǎn)，而是要讓法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利得到更好的實現(xiàn)和保障。為此，目前正加緊農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，同時建立完善土地流轉(zhuǎn)市場，擴大和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。

黨的十八屆三中全會提出，允許農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔保，就賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)新的權(quán)能，也能在一定程度上緩解農(nóng)民融資的難題。慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的試點，是為了探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，充分激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能。

記者：黨的十八屆三中全會提出加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。應如何推進？

陳錫文：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的核心和基礎。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，主要是堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。

（資料來源：《人民日報》）