新聞出版業退出機制與行業協會的作用

[摘要]傳媒退出是傳媒產業邁向市場經濟的必然產物。傳媒業轉制之后，市場力量對傳媒業的影響會越來越大，傳媒單位的管理體制和運行機制以及政府與傳媒企業的關系都將發生變化，必將對我國出版業既有的行政管理體系產生沖擊，政府必須轉變職能。政府職能轉變需要一系列具體措施，比如要政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，管辦分離等。屆時需要善于運用政府以外的諸多力量參與出版業的管理，傳媒行業協會即是一個可以發揮重要作用的組織。但是我國各類媒介行業社會團體的功能還沒有有效發揮出來，退出機制的長效建設需要彌補行業協會職能的缺位。

[關鍵詞]傳媒業 退出機制 行業協會 功能

[中圖分類號]G231 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2013） 02-0052-05

1 引 言

傳媒退出有兩條基本路徑：一是基于行政監管機制下的退出——對違法違規的媒體依法以吊銷執照的方式作為處罰，責令其退出；二是基于市場機制的退出——通過市場優勝劣汰使弱勢媒體退出傳媒市場。

傳媒退出運行體系的構成要件中，起碼要包括：各級政府機構或由政府授權的管理機構；法律保障系統；行業組織；專家委員會；公眾；市場。其中前五項也是傳媒業行政監管體系的構成要件。當前我國全面實施傳媒退出的領域主要是在報刊出版業，在行政退出方面，雖然已經采用加強監督管理、采取分類綜合評估等手段力求實現退出的科學化和規范化，但是科學高效的監管體系尚未建立起來，還存在一些結構上的空缺和薄弱環節。比如法律保障系統仍需完善、行業組織的功能沒有有效發揮、公眾參與尚為空白等。在市場退出方面，文化體制改革和傳媒市場的培植營建為其鋪墊了基本條件，但是在當前的轉型時期，市場退出還摻雜了大量的行政干預成分[1]。因此，無論“日常監管”還是“市場退出”，目前都處于起步階段，都需要一個機制與體制長效性、系統性的建構和完善過程。

在上述背景下，本文的重點是對退出體系中的一個重要薄弱環節——行業協會組織的功能和地位進行討論。行業協會組織是行政監管體系結構上的一個重要組成部分，對構建科學高效的傳媒管理體系具有重要意義。因為傳媒退出是傳媒產業邁向市場經濟的必然產物，傳媒業轉制之后，傳媒單位的管理體制和運行機制，以及政府與傳媒企業的關系都將發生變化，必將對我國長期形成的行政管理體系產生沖擊，政府必須轉變職能。屆時對傳媒的管理需要善于運用政府以外的諸多力量，傳媒行業協會即是其中的主力部分。

2 退出機制的長效建設需要彌補行業協會職能的缺位

應將傳媒退出體系的構建放在文化體制改革、文化產業發展、文化創新和文化“走出去”、有計劃地推進傳媒業結構調整和市場建設的大局中考察，退出機制建設是這一系列工作中的一項重要抓手。對傳媒資源有效配置和利用，是傳媒業退出機制建構的目的。加強日常監管體系的科學性、長效性建構是傳媒退出機制改革的核心方向。從河北、遼寧兩省報刊退出的試點情況看，無論是基于市場機制的退出，還是基于行政監管機制下的退出，都處于起步階段，尚需從體系建設的角度進行全面構建，尤其是體系結構鏈條中的欠缺和薄弱環節需要彌補。

1996年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于加強新聞出版廣播電視業管理的通知》，可以視為我國傳媒業退出的起始。之后1997年、1999年、2003年、2005年、2010年，“兩辦”和新聞出版總署頒發了多項通知、規定和辦法，對報刊退出進行部署、指導和推進。1997年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于調整中央國家機關和省、自治區直轄市廳局報刊結構的通知》；1999年，新聞出版署發布《關于落實中央“兩辦”30號文件調整報刊結構的意見》；2003年，新聞出版總署、中宣部、國家郵政局發出《關于報刊出版單位暫停征訂活動的通知》，“兩辦”下發《關于進一步治理黨政部門報刊散濫和利用職權發行，減輕基層和農民負擔的通知》；2005年，新聞出版總署出臺《報紙出版管理規定》《期刊出版管理規定》《訂戶訂購進口出版物管理辦法》《新聞記者證管理辦法》《報社記者站管理辦法》《新聞出版統計管理辦法》等規章，涉及出版物進口、統計、報刊管理等多方面；2009年以來，新聞出版總署為構建新形勢下的報刊監管體系，出臺了一系列配套規范性文件，包括《關于進一步加強和改進報刊出版管理工作的通知》《關于規范報紙期刊主要負責人任職資格的通知》《新聞記者證管理辦法》《報刊記者站管理辦法》等6個文件；2010年7月，新聞出版總署印發了《報紙期刊出版質量綜合評估辦法（試行）》；2011年頒布新的《出版管理條例》，新增“監督與管理”一章[2-4]。

根據以上文件，到2010年，全國集中整治了傳媒業多年存在的違規問題，主要手段包括限期整改、行政處罰、被停辦或調整、被注銷登記的處罰等。目前的監管內容體系包括：重大虛假新聞報刊主要負責人問責制度；報刊違規處理的社會通報制度；重大違法違規問題的查辦、督辦機制；總署與全國主要報刊出版單位負責人重大管理信息發布溝通機制；新聞從業不良行為記錄制度；突發事件應對機制等[5]。從上述一系列文件內容以及從傳媒業整治情況看，2008年以來開始施行的報刊退出，應該是傳媒業由“集中整治”向常規化、日常化和科學化的轉向。也就是說報刊退出機制開始與日常監管工作融合銜接，力求一方面使日常監管成為退出的重要依據，同時也使退出成為日常監管的重要手段。

河北、遼寧等省報刊退出試點中，盡管已經開始實行行政退出和市場退出相結合的機制，并且開始了日常監管與退出的銜接，但都不成熟。具體表現為：一方面，盡管市場已經作為一種手段和力量介入我國報刊退出機制之中，但這種“市場的力量”還不是完全意義上的市場力量，而是摻雜了大量行政力量的“市場”。報刊退出的市場手段相較于行政手段還處于隱性的地位，只是在退出的評估標準中將市場運行情況作為評估指標，并依據指標采取行政強制退出的辦法，因此還不是真正依靠市場力量退出。柳斌杰對此也有解釋，他說：關于通過“市場的方法”與人們通常理解的“市場方法”并不相同；“通過市場方法淘汰”是指行業主管部門用市場的指標體系對不同類型的報刊進行綜合評估，對未能達到報刊出版的最基本條件者，將通過行政手段強行讓其退出，收回刊號[6]。

另一方面，與市場因素相比，行政干預的力度要大得多。在退出的整個過程之中，從領導和組織實施，到退出單位的財產清算、人員安置等問題，都主要依靠行政力量的推動。試點省份河北省和遼寧省的報刊退出工作都是從“健全領導機構，制訂工作方案，積極爭取省委、省政府的支持”開始著手，沒有省委省政府的大力支持和力推，試點工作很難推進和展開。河北省在試點中，省委常委、宣傳部長、省政府副省長多次批示，提出具體要求；省委宣傳部列入工作日程，及時督導；局黨組把報刊退出機制試點作為全局一項重點工作納入議事日程，并成立報刊退出機制試點工作領導小組，局主要領導擔任組長，統一指揮[7]。遼寧省成立了報刊退出機制試點工作領導小組，省委宣傳部、省新聞出版局四位領導任組長和副組長，領導小組下設辦公室，由省委宣傳部、省新聞出版局有關同志組成，合署辦公，負責試點日常工作[8]。在整個試點過程中，“遼寧省委、省政府高度重視，要求相關職能部門把這項工作作為一項政治任務抓好。省委主要領導多次聽取匯報并做出重要指示；副省長親自對試點工作提出指導意見；省委宣傳部將其作為全省文化體制改革、新聞出版戰線管理的大事來抓，研究制訂工作方案，多次協調有關市委和省直主管部門，并提出工作要求”[9]。省委宣傳部、省財政廳、省人力資源和社會保障廳、省機構編制委員會辦公室、省新聞出版局共同制定并實施《關于實施報刊退出機制有關問題處理意見》，《處理意見》基本涵蓋了報刊退出單位所遇到的問題，包括報刊退出后人員安置、資產清算、退出單位人員社會保障等諸多相關問題。

以上可以看到，我國當前的行政退出完全依靠政府主管部門，甚至是黨政班子聯手推進，依然帶有計劃經濟模式下的管理特征。主要施力點在兩個方面：一是制定宏觀推進進程和政策依據；二是在退出實施中，黨、政班子形成合力，作為“政治任務”和“大事”，不斷施加行政影響力，督促和協助職能部門的有效執行，“運動”的痕跡還很重。

當然，以上與當前轉型時期的特殊性有關，同時說明常態性的、科學性的退出機制是與體制和機制轉型緊密一體的，也與政府職能轉變相銜接。

3 其他國家行業協會在退出機制中的地位和作用

在上述背景下再來審視行業協會組織在退出機制中的地位和作用，就不僅僅是局限于“退出”這樣一個事情，而是將其納入傳媒日常管理和長效建設的范疇中，以充實和彌補行政監管體系中的薄弱環節這一事關全局性建設的問題。實現前述轉變，需要善于運用社會力量，行業協會組織已被許多國家證明是足以依靠的主力，一些國家已經積累了許多可供借鑒的經驗。

德國沒有專門的期刊管理部門，刊物的興與衰、進與出都由市場支配。政府只對具有輿論工具作用的新聞類和政治類刊物進行管理，管理有強制性和非強制性兩種方法。強制性手段是法律手段，用于宏觀的強制性管理，民法中的有關內容、版權法、競爭法、新聞法是主要依據。非強制性管理主要通過全德期刊協會（VDZ）完成。這是一個民間的自律性組織，有一定的官方背景，主要起服務和監督作用。協會的宗旨是維護行業利益，疏通會員關系，開拓國外市場，提供需求信息，協調政府與本行業、民眾與本行業的關系等。VDZ機構健全，設有出版商委員會、中間商委員會、零售商委員會、版權委員會、電子期刊委員會等，各自對所管轄范圍提供服務，實施監督，監控期刊的暴力、色情行為[10]。

日本的行業協會全部是民間組織，政府和協會沒有委托關系，只有一般事務性管理。協會擔當的工作是聯絡政府和相關團體，對出版業存在的問題進行調查研究，促進行業合作和國際交流。另外還在解決著作權爭議方面發揮作用，有六個協會得到政府授權進行著作權糾紛的仲裁。日本沒有專門的出版業監管機構，司法機關是解決違規出版問題的主體，由各級法院按照法律程序，依照相關行業的法律進行[11]。

韓國的協會有官辦、官民聯辦和民辦三種形式。協會與政府結合，形成了以政府為主導的較為完善的市場監管體系。其中刊行物倫理委員會和復寫傳送權管理中心兩個協會擁有監管權，擔負了出版物內容審核、引進出版物的推薦和內容審核、廣告內容的審核等職能。對存在問題的出版物如果問題嚴重，則向政府檢舉。復寫傳送權管理中心是官辦協會，主要有兩項任務，一是對著作權和傳送權進行管理，二是打擊盜版出版物[12]。日本和韓國的文化管理部門并不肩負具體和繁重的監管工作，主要負責確立文化產業發展規劃，制定相關產業政策。大量的管理職責由協會和其他組織承擔。比如對出版物內容的審查和評定、著作權的登記和管理、出版物評獎、推薦優秀書目等工作都由協會完成。

英國的出版管理體制中，政府主要采用法律和經濟手段進行管理。英國政府制定了系統的專門法將出版業的各環節均歸于法律的控制和保護之下。經濟手段主要是稅收和資助，這也是許多國家調整出版業發展方向和速度的手段。在行政方面，英國政府一般不干預出版活動，通常只進行事后審查制度，對違反政策和法律的出版物進行事后追究，有政府出資設立獨立部門或機構執行。至于具體的日常審查和監督事宜，大部分是由行業協會和社會組織承擔[13]。

美國出版業形成了一套以法律管理為主，經濟手段與協會管理為輔，政府干預、社會監督并舉的出版管理體制。行業協會在日常監管和各項事務處理中起著非常重要的作用，比如美國書業協會的主要作用是作為行業代表維護會員利益，協調會員之間的關系，舉辦、參加有關書展，推廣會員圖書交流信息，組織科學研究，還組織全國性圖書評獎，影響很大。美國行業協會的管理非常嚴格，很重視自律，每個媒體行業協會都會制定一套詳細的行為準則。行業協會對媒體退出的作用主要體現在日常監管中，尤其對暴力淫穢等低俗內容的監督起作用重大。比如全國廣播協會所制定的“NBA準則”，對兒童電視、暴力與吸毒、下流與淫穢言行等電視節目內容作出了嚴格限定，并對提升業界信譽和抵制媒體的低俗化傾向和違規行為產生影響[14]。

4 我國行業協會需要培植和可以發揮作用的幾個方面

我國也有各類媒介行業的社會團體，比如各級期刊協會和各行業的學會等，但是它們的功能還沒有有效發揮出來，更沒有成為日常監管的有生力量。

前面提到，我國頒發了一系列通知、規定和辦法，力圖將日常監管與退出機制有機融合，使“退出”成為制度化、科學化、長效化的機制。實現這一機能，還必須有一系列與之相關聯的條件作為支撐。其中一個重要支撐就是政府要轉變職能。傳媒退出不僅是行政行為，也是市場行為，是傳媒產業邁向市場經濟的必然產物。傳媒業轉制之后，市場的力量對傳媒業的影響會越來越大，傳媒單位的管理體制和運行機制，以及政府與傳媒企業的關系都將發生變化，必將對我國長期形成的行政管理體系產生沖擊。此前，政府主管部門對報刊出版單位主要是采取命令、批示、規定、指令性計劃等行政手段，通過行政執法、專業分工、財政撥款、審讀、屬地管理等方式進行調控和管理，這套管理方式是不適合市場經濟環境的。所以，傳媒企業轉制以后，政府也必須轉變職能。體現在報刊出版管理上，就是行政管理部門“要從主要辦出版轉向管出版，從主要管直屬單位轉向面向全社會，從主要是微觀管理轉向宏觀管理，從主要依靠行政命令轉向運用法律、經濟、行政、技術等綜合手段，從全能政府到有限政府轉變，充分發揮政策調節、市場監管、社會管理和公共服務的功能。”[15]如果這些問題不解決，傳媒業的管理和退出只會停留在現有水平上，同時更意味著文化體制改革不能成功。政府行政出版管理部門要從四個方面實現職能轉變：一是要真正做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，管辦分離；二是通過政策制定，提供公共服務等，加強對出版發展的方向、總量、結構和質量進行宏觀調控；三是加強行業管理，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎作用；四是提高依法行政水平，完善行政許可，加快行政審批制度改革，建立健全預報、引導、獎懲、調節、責任、監督、保障、應對等各項工作機制[16]。

2011年，新的《出版管理條例》新增一章“監督與管理”的內容，規定出版行政主管部門要對出版物的出版、印刷、復制、發行、進口單位進行行業監管，實施準入和退出管理；對出版物內容和質量進行監管；出版行政主管部門對出版物的內容、編校、印刷或者復制、裝幀設計等方面質量實施監督檢查；國務院出版行政主管部門制定出版單位綜合評估辦法，對出版單位分類實施綜合評估。目前這些工作仍然主要由政府承擔，相較之下，我國政府行政主管部門依然是事無巨細，親力親為。此種管理弊端早已引起重視，其深層體現的是新聞出版管理體制、機制的改革問題，背后是科學執政、民主執政、依法行政的管理理念，只是目前需要創造條件加以改善。2006年文化體制改革全面推開以來，一直就是圍繞這些中心問題在做功課。關于新聞出版管理體制、機制的改革問題，在2011年的全國報刊管理工作會議上， 新聞出版總署副署長李東東提出，今后要“將管理重點放在加強長效機制建設上，逐步構建新形勢下科學有效的報刊管理體系，著眼從根本上解決問題，避免陷入具體事務、具體矛盾之中”[17]。

宏觀思路是非常明確的，至于怎樣構建長效機制，如何使政府行政主管部門避免陷入具體事務和矛盾之中，尚需要全面細致的建構，起碼行業協會在日常監管中的介入已經日益顯示出必要性和可能性。至于行業組織在傳媒業日常監管機制中具體會賦予什么樣的功能任務，需要依據現實情況而定。我國情況有自身特點，其他國家的經驗不可盲目搬用。

就當前條件看，《出版管理條例》新增“監督與管理”一章的很多工作，都可以逐步由行業組織承擔起來。除此之外還可以進一步延展其功能，在提供政策制定的信息、協助媒介監管等方面發揮作用。具體有：（1）出版、印刷、復制、發行、進口單位的行業監管。（2）對出版物內容和質量的監管（重點對低俗、暴力淫穢內容進行監督）。（3）對出版單位的分類綜合評估。（4）對出版物的內容、編校、印刷（或復制）、裝幀設計等方面的質量監督檢查。（5）對出版業存在的問題進行調查研究。（6）促進行業合作和國際交流，開拓國外市場，提供需求信息。（7）解決著作權爭議。（8）組織學術研究和交流活動。

5 我國新聞出版業退出機制的建構任重道遠

當前我國行政監管體系中，除了行業組織的作用以外，仍有法律保障體系屬于薄弱環節、社會公眾的參與機制尚且缺失，這些都會影響到工作的科學性和有效性，它們需要同行業組織的培育一道作為系統的一部分加以重視。為此，有以下幾方面需要加強。

一是繼續健全市場機制。二是繼續完善法律法規的制定，同時強化依法管理的觀念。三是加快體制改革的步伐。在經濟體制改革完成并結出碩果以后，政治體制、文化體制、社會體制改革必然成為經濟體制改革向上伸展的必由之路。為此，扶植出版領域內行業協會的發展和有效發揮其作用，盡管只是出版管理領域的一個具體措施，卻有賴于文化體制、社會體制改革的成果，以及政府職能轉變的成果。四是促進公民社會的發育進程。新聞出版是特殊的行業，兼有文化和商業雙重使命，同時它又涉及各行業，具有廣泛的社會性，新聞出版行為和產品如流水滲入社會各空間，因此最為全面的監管應該是來自社會的監督管理，而社會監管也需要有一定的組織進行協調管理，協會正好在此發揮作用。公民社會的發育情況直接影響社會監管的效果。盡管經濟體制改革的成效已經為公民社會的發育提供了條件，催生了需求，但還遠不夠。

有了上述這些基本保障，政府才真正能夠從瑣碎的事務中解脫出來，行業協會才能夠真正擔當起政府左膀右臂的重任。

總體來看，在新聞出版業退出機制中，我國行業協會將會有效發揮作用，這是必然趨勢。當然這需要一個逐步培植和建設的過程，新聞出版業退出機制的建構可謂任重道遠。

注 釋

[1]張楠.中外傳媒退出機制比較分析 [J].傳媒觀察，2012（4）

[2]劉劍飛.報刊退出機制的歷史考察[J].新聞實踐，2010（5）：23-25

[3]孫京平，等.七項規章再次演繹“管理”為本[J].中國新聞出版報，2006-01-19（001）

[4]韓曉寧.中國報刊管理體制的漸進改革：從退出機制到綜合評估[J].國際新聞界，2011（6）

[5]周志懿，李東東.深化報刊體制改革 全面啟動退出機制[J].傳媒，2010（4）

[6]馬昌博，鄧赟.出版單位面臨“生死局”[N].南方周末，2008-01-10（B10）

[7]李曉明.建立健全評估體系 積極探索長效機制[J].傳媒，2010（4）

[8] [9]曹亞寧.建立評估退出機制 調整結構整合資源：遼寧省報刊退出機制改革紀實[N].中國新聞出版報，2010-04-11（001）

[10]盛忠.對德國期刊業的考察與思考[J].編輯之友，2000（1）：57-58

[11][12]新聞出版總署赴日韓考察團.日本韓國出版業考察報告（上）[J].出版發行研究，2004（3）

[13]魏玉山，楊貴山.英國的出版管理體制[J].科技與出版，1994（5）

[14]魏玉山，楊貴山.美國的出版管理體制[J].科技與出版，1995（1）

[15][16]王軍.出版單位轉制需要強調轉變政府職能[J].中國出版，2006（6）：21

[17]仲報.2011年全國報刊管理工作會議召開[J].中國報業，2011（4）

（收稿日期：2012-11-25）