建立出版社退出機制的初步構想

[摘要]在法律的框架下，建立和完善出版社退出機制對于出版業的健康發展具有十分重要的意義。出版社的退出可以分為部分退出和完全退出兩種類型，并有主動退出和被動退出兩種途徑，被動退出包括以行政為主導和以市場為主導的雙重退出機制。完善并落實出版社等級評估制度是建立以市場為主導的退出機制的主要措施。

[關鍵詞]出版社 退出機制 等級評估 措施

[中圖分類號]G231 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2013） 02-0048-04

隨著各出版社轉企改制工作的基本完成，出版業步入了“后改制時代”。轉企改制為出版社的健康發展創造了更加廣闊的平臺，也讓出版業迎來了前所未有的快速發展階段。截至目前為止，我國已有出版集團34家，其中上市公司10家，出版業的整體實力得到進一步壯大。但是，如果說體制改革已經大功告成，恐為時尚早。因為，作為改革整體方案設計中的重要環節——退出機制遲遲沒有出臺，使得一些已經不具備生存能力的出版社依然無法合理地、順暢地退出，出版社“只生不死”的局面并沒有打破，出版業仍然處在一個沒有優勝劣汰的封閉系統內。退出機制的缺失已經成為制約我國出版業進一步做大做強的瓶頸，這一問題應該要引起業界、學界的關注，也要得到行業主管部門的重視。

由于沒有引入退出機制，出版社沒有“出局”的壓力，即使在轉企改制之后，一部分出版社仍然沒有創業的激情，依然沒有建立新機制的動力，還在過著不思進取、得過且過的日子，因為不管經營情況如何，照樣可以頑強而自在地生存。正所謂“年年難過年年過，年年過得還不錯”。甚至連那些基本依靠與民營書業合作、以收取“管理費”為主要經濟來源、已逐漸成為一具“空殼”的出版社仍然不言退出。顯而易見，這種情況是不正常的。

在法律的框架下建立和完善出版社退出機制，既是完善社會主義市場經濟體系的理論要求，也是建立良好出版生態的客觀需要，這將有利于出版社深化體制改革和機制創新，有利于優化出版資源配置，有利于營造良好的競爭環境，其意義自不待多言。需要說明的是，已經明確為公益性的出版單位，不在本文所討論的范圍。

1 退出的類型

出版社轉企改制的主要目的和任務就是重塑市場主體，建立現代企業制度。建立出版社退出機制就是要將那些出版能力極弱或者已經沒有生命力卻又占據有限出版資源的出版社清退出場，把有活力、有能力的主體不斷吸納進來，實現出版行業的吐故納新。

市場主體退出機制是指市場經營者因為出現阻礙繼續經營的特定事項而主動終止經營或者依法被強制終止經營，經清算后由行政主管機關核準注銷，從而終止市場主體經營資格和法人資格的法律程序和制度[1]。市場退出機制是一個綜合體系，依據市場主體退出市場程度的不同，可以分為部分退出市場和完全退出市場兩種[2]。出版社的退出也可以分為兩種類型。

1.1 退出部分市場

就是對出版社的出書范圍和出版活動作相應限制，讓其退出特定領域的圖書出版業務，而在非特定領域的出版活動則仍然可以照常進行。具體來說，出版辭書、地圖、中小學教輔圖書、養生保健類圖書以及一些專業圖書等都必須具有相關資質，達不到資質要求的不能出版這些領域的圖書。

各出版社在成立之初，新聞出版總署便對其出書范圍作了明確界定，有著明確的專業分工。各出版社根據自己的定位和上級的要求來策劃圖書選題，使得各社的圖書板塊特色鮮明，出版社的社名與圖書分類呈現對應關系。例如，科技社、少兒社、美術社、文藝社、教育社、古籍社等，從社名就可以看出各社的主攻方向。然而，近年來，由于受到經濟利益驅使，很多出版社不顧專業分工，不顧自己是否具有相關資質，只要什么書賺錢、什么書暢銷，便扎堆出版，使得 “重復出版”“跟風出版”甚囂塵上，各社圖書的專業分工日漸模糊。這將導致出版業的滯脹，品種過多而精品太少，一方面圖書泛濫成災，一方面是“無書可讀”，使得圖書市場在表面的飽和中呈現反常的萎縮，同時造成管理上的混亂。

例如，前兩年全國2/3以上的出版社都以不同的方式涉足中小學教輔材料的出版，事實上，相當多的出版社并沒有從事教輔圖書出版的資質，更無編輯出版中小學教輔圖書的能力。針對這種情況，新聞出版總署采取了果斷措施，于2011年8月17日印發了《關于進一步加強中小學教輔材料出版發行管理的通知》，從出版、印刷、發行、質量、價格、市場等方面明確提出了管理措施和要求。嚴格出版單位中小學教輔材料出版資質管理，出版單位出版中小學教輔材料必須符合資質要求，不具備中小學教輔材料出版資質的出版單位，一律不得安排中小學教輔材料選題，不得出版中小學教輔材料[3]。

新聞出版總署加強對某一類圖書的出版資質審定，讓一部分出版社擁有出版該類圖書的資質，從另一方面說，就是讓其他出版社退出該類圖書的出版市場。準入和退出是相對而言的，這是政府加強出版客觀管理的重要手段。

出版市場除了執行市場主體準入外，還有市場客體——產品即出版物也實行市場準入。這里有兩層意思，其一，是指特殊產品例如中小學教材必須通過審定才能進入市場，國標教材必須經全國中小學教材審定委員會審查通過才能進入教材目錄，省編教材也必須經過各省中小學教材審查委員會審定通過后方能進入市場。其二，是指符合質量要求的出版物才能進入市場，即出版物應在內容、編校、設計、印制質量等方面符合法律法規的規定，嚴重不合格的將運用市場退出機制淘汰出局[4]。例如《關于進一步加強中小學教輔材料出版發行管理的通知》特別提出，對不符合質量規定和標準的中小學教輔材料，由新聞出版行政主管部門依據有關法規，責令停止出版發行、全部召回銷毀。

1.2 完全退出市場

退出全部市場也稱之為完全退出市場，是指出版社由于自身的某種原因或者違反有關法律法規的規定而主動或被強制終止全部出版經營活動、完全停業的情況。完全退出市場意味著出版社徹底退出，不得再從事圖書出版的任何經營活動。這種退出也可以理解為嚴格意義上的退出。例如，當出版社經營惡化、已經嚴重虧損或者出版的圖書違反相關規定并在社會上造成極其惡劣的影響時，行政主管單位可以撤銷其圖書出版許可證，讓其完全退出市場。

2 退出的途徑

2.1 主動退出

如果有出版社愿意主動退出，其實，退出渠道是暢通的，而且手續也較為簡單。2011年3月19日公布的《出版管理條例》（修訂版）第十八條規定，“出版單位終止出版活動的，由主辦單位提出申請并經主管機關同意后，由主辦單位向所在省、自治區、直轄市人民政府出版行政主管部門辦理注銷登記，并報國務院出版行政主管部門備案”。但迄今為止，尚沒有一家出版社主動提出退出的先例。

2.2 被動退出

被動退出包括以行政為主導和以市場為主導的退出機制[5]。以行政為主導的退出機制——行政淘汰，是指當出版社的經營活動已經嚴重違反了國家相關法律法規及政策方針時，行政主管單位責令出版社停辦而讓出版社退出的一種方式。以市場為主導的退出機制——競爭淘汰，是指出版社轉制成企業之后，就必須要成為市場的主體參與市場競爭，必須要面對讀者、作者的選擇，承擔市場競爭的風險，得有勇氣和能力承擔優勝劣汰的結果。這種退出機制是完全按市場規律運行，是市場競爭的結果。

3 具體的措施

如果是出版社主動退出，自然無需行政主管單位再采取任何措施，只需要依法按程序辦理就可以了。而被動退出機制則必須有相對應的具體措施才能讓出版社合理地、無爭議地退出。

3.1 加強對出版社的監管

我國目前尚沒有《出版法》，這一點曾深受眾多學者質疑。其實，美國、英國、日本、加拿大、德國等國家都沒有一部專門的《出版法》。我國目前實施的《出版管理條例》在一定意義上就扮演著《出版法》的角色[6]。《出版管理條例》“第八章法律責任中”，有多條對出版單位的經營活動作出了明確規定和限制。例如，對于出版社“出售或者以其他形式轉讓本單位名稱、書號；利用出版活動謀取其他不正當利益；擅自中止出版活動超過180日；出版物質量不符合有關規定和標準”等行為，可分別依據第六十六條、第六十七條之規定，“情節嚴重的，責令限期停業整頓或者由原發證機關吊銷許可證”。簡言之，就是當出版社的經營活動已經違法或者違反《出版管理條例》的相關規定時，行政主管部門可直接讓其退出。

3.2 認真落實年度核驗制度

《圖書出版管理規定》（2008年5月1日起施行）對出版社的經營活動作出更加具體的約束和更加詳細的要求。例如，第四十條規定，“圖書出版單位實行年度核驗制度，年度核驗每兩年進行一次”。第四十二條規定，圖書出版單位如果存在“出版導向嚴重違反管理規定并未及時糾正；違法行為被查處后拒不改正或者在整改期滿后沒有明顯效果；圖書質量長期達不到規定標準；經營惡化已經資不抵債；存在其他嚴重違法行為”等情形，則不予通過年度核驗。“對不予通過年度核驗的圖書出版單位，由新聞出版總署撤銷圖書出版許可證，所在地省、自治區、直轄市新聞出版行政部門注銷登記。”

以上兩條措施與以行政為主導的退出機制相對應，是建立在依法行政基礎上的讓出版社被動退出的有效措施。

3.3 完善并落實出版社等級評估制度

由評估而建立的退出機制是一個綜合性的規則，不是行政性退出，而是從社會效益和經濟效益方面進行評估，對出版社的圖書出版能力、基礎建設和資產運營等方面進行綜合考察，根據出版社整體運營結果實行退出，是建立以市場為主導的退出機制的主要措施。

對經營性圖書出版單位進行等級評估是我國出版行政管理改革的重要舉措，首次評估是在2008年，原計劃兩年一次。評估體系在內容設計上包含了全面考察經營性圖書出版單位的基本能力、社會效益和經濟效益，能夠反映出版行業的發展現狀和基本要求。“評估指標體系作為一種與資源配置相關聯的制度設計，對行業的發展起著重要的規范和引導作用，是一個行業從無序走向有序的標志，是行業發展成熟的標志”[7]。通過評估體系，政府可以在制訂規劃、出臺政策、配置資源等方面，有針對性地幫助不同類型的出版社更好地發展，并促進出版社的優勝劣汰。評估的結果是將參評出版社分成A、B、C、D四類，A類（一級）出版社將獲得更好的出版資源，例如，每年申請的書號數量不受限制，同時在重點項目申報、國家出版基金的評定中都能得到額外的政策支持。而對于連續兩次被評為D類（四級）的圖書出版單位，則將實行退出機制。

3.4 建立預警信息系統

在建立出版社退出機制的過程中，行政主管部門不但要加強事后監管，同時要加強事前提醒，當出版社的經營活動剛出現風險時就應當介入，建立預警信息系統。預警信息系統是承接出版社評估機制與退出機制的中間環節，其主要目的是給那些在經營上存在風險的出版社一個改進的機會。

對出版社而言，建立預警信息系統，年度核驗是預警，由評估而引起的退出是最終措施。所以，筆者建議以后對經營性圖書出版單位每四年進行一次等級評估，這樣評估的結果將更具有權威性，更具有實質意義。另外，評估是一個系統工程，需要一定的周期才能得出結果，如果每兩年進行一次，行政主管部門本身、出版社都會覺得時間倉促。

4 事前的準備

4.1 出版社必須是徹底意義上的企業

雖說現在的出版社紛紛說自己已經完成了轉企改制，但相當多的出版社的體制改革基本屬于淺耕作業，處于“前企業階段”。出版社由“國有事業單位”脫胎為“國有企業”之后，又秉承了許多國有企業的頑疾。如果不是徹底意義上的企業，即使是推出退出機制，無論是單位還是出版社的員工都感覺不到真正的壓力，主辦單位和主管部門出面講好話、打招呼的現象必將在所難免。在對出版社的管理中，條塊分割的情況由來已久。新聞出版總署對出版社只進行行業（業務）管理，而行政管理則由各自的“主管單位”承擔，即所謂“誰主管、誰負責”。然而，恰恰就是這些“主管單位”時時成為一些“問題”出版社的保護傘[8]。

從報刊退出的經驗教訓來看，如果報刊已經實現充分市場化，那么退出操作要簡單得多；但對于傳統事業單位報刊的退出，其過程要復雜和困難得多[9]。

4.2 事先確定擬退出的主體

行政性退出畢竟不是主要手段，由市場來作出選擇的退出機制將是出版社退出的主要形式和途徑。以市場為主導的退出機制，多采用關、停、并、轉等市場化手段。

在大多數時候，出版社的退出并不是“突然死亡”。以下三類情況將作為出版社退出的主體：第一，市場生存能力弱化，既無優質的作者資源，也無暢通的營銷渠道，基本依靠與民營書業合作、日漸“空殼化”的出版社；第二，經營不善、長期虧損、負債嚴重，已經成為主辦和主管單位負擔的出版社；第三，在上一次評估中被評為D類的出版社。

與事前準備工作相對應，還得有相應的事后處理機制。要重視解決出版社退出之后的各種問題，處理好各種關系，因為這事關社會的穩定與和諧。事后處理機制主要包括人員的妥善安置、債權債務的合理處理等。

建立出版社退出機制，無論是對當下還是未來的中國出版業都具有十分重要的意義。在操作過程中，其諸多細節如步驟、方法、事后處理機制與配套措施等的設計將考驗我們的耐心和智慧。優勝劣汰既是生物的進化規律，也是行業發展的必由之路。即便是完整的退出機制出臺之后，仍然沒有一家出版社符合退出條件而退出，這也恰恰說明了因為有退出機制的存在而促使每一家出版社都發展得更好了，說明出版業進一步壯大了，或者這也是出臺出版社退出機制的作用和目的所在。

注 釋

[1]夏秀淵.我國市場退出機制的缺陷及對策研究[J].商業時代，2009（3）：50

[2]陳春建.對市場主體退出制度中幾個基本問題的思考[J].工商行政管理，2004（12）：21

[3]楊曉芳.中小學教輔材料出版發行管理亟待加強：訪新聞出版總署出版產業發展司負責人[J].中國出版，2011（8，下）：3-4

[4]黃先蓉.我國出版客觀管理的現狀、問題及對策研究[J].出版科學，2008（3）：13

[5]譚云明，欒明月.試論我國報刊退出機制的建立與完善[J].新聞界，2007（1）：13

[6]黃先蓉，周瑩珣.中外出版業宏觀管理體系比較研究[J].新聞前哨，2008（9）：28

[7]朱勝龍.出版單位等級評估將促進優勝劣汰[J].出版參考，2008（10，下）：12

[8]馬業.退出為何這樣難[J].新觀察，2006（6）：20

[9]劉繼楊.從兩家報紙的“退出”看報刊退出機制試點的經驗教訓[J].中國記者，2010（4）：78

（收稿日期：2012-11-20）