完善財政支農政策 促進農業穩定發展

“十一五”時期，各級財政部門努力加大對“三農”工作的投入，落實強農惠農政策，形成了財政支農政策體系，在實踐中取得了較好的效果。為進一步促進新農村建設和現代農業的穩定發展，我們認為在“十二五”期間，也需要進一步完善財政支農投入政策。現提出幾點建議供參考。

（一）堅持公共財政的政策取向，突出支持重點。當前，國家支持“三農”的力度不斷加大，我們認為中央財政、省級財政在支持重點項目工程的同時，應該突出農業基礎設施薄弱環節。一是突出水利基礎設施。水利是農業的命脈，水利基礎設施不完善，農業穩定發展、農民持續增收則是一句空話。當前，中央、省、市、縣四級財政對大江大河、地方的大二型水庫除險加固已經基本進入尾聲，當務之急是對水庫到堰塘、堰塘至農田的支渠、毛渠道進行清淤、夯實渠基，進行渠道硬化，防止和減少水的滲漏現象。二是突出農田治理。按照現代農業和農業可持續發展的要求，對農田進行土地平整，實行旱改水，對耕地進行深翻，提高耕地質量；完善農田周圍的路、橋、林等附屬設施建設，為規模化、集約化經營農業打下基礎。三是突出農村人居環境的改善。圍繞新農村建設標準，大力支持農村的通路（水泥路）、通水（自來水）、通廣播電視、通郵和改廁、改圈、改廚、建沼氣池的“四通三改一建”工程，不斷改善農村人居環境，提高農民生活質量。四是突出農產品質量的提高。支持開展農產品質量安全綠色行動，加強無公害、綠色、有機農產品的認證工作。做到合格一個、達標一個，發證一個，獎勵兌現一個，不斷提高農產品的品質和質量。五是要支持加快養殖業的發展，帶動農業產業結構調整。國外實踐表明，人在滿足于溫飽需求后，有一個谷物類食品向動物性食品乃至于向更加有利于健康、安全和享受等高層次需求的食品轉化過程。我們必須清醒地認識這一需求的變化過程。“十二五”時期，就是要大力支持畜禽和水產養殖業的發展，把消費市場的潛力和空間，作為農業穩定發展、農民持續增收的一個突破口。

（二）加大財政支農資金整合工作力度。實踐證明，整合財政支農資金，可以集中財力辦大事，可以有效地規避資源的浪費。在整合財政支農資金中，一是要制定中、長期整合支農資金規劃。規劃可以是10年一個周期，規劃的內容有農業項目建設具體范圍、項目名稱、資金投入額度等。縣（市）區有關農口部門在制定一個時期的發展規劃和本年度的規劃時，都不得脫離總規劃籠子，采取項目向總規劃申報、資金往總籠子投。二是項目資金實行備案制。對中央、省、市安排的農業專項資金、轉移支付資金，由縣（市）區結合當地的總規劃，進行科學論證后，編制可行性報告，逐級上報相關部門進行備案。上級相關部門根據下級上報的規劃，通過因素法、公式法分解給縣（市）區的項目資金，切塊下達給縣（市）區。次年，省（市）農口部門組織專班，對切塊下達的資金進行檢查和項目驗收，看執行是否與編制的可行性報告一致，是否達到預期的目的，對于項目取得合格或優良的，繼續給予項目支持；否則，給予項目資金“控制”。三是建立涉農資金機構。整合涉農資金是一項長遠的工作，縣（市）區黨委、政府要高度重視、支持這項惠及民生的工作，要從有關部門抽調人員、組建機構。涉農資金機構可設在財政局、也可以設在當地政府，具體負責農口部門涉農項目上報的審核、涉農資金撥付的審核、項目實施的檢查、督辦、驗收等。

（三）改進惠農補貼方法、方式。對種糧農戶種植糧食生產實行直接補貼是一項利國利民、與國際慣例接軌的一件大好事，也是完善農民收入增長機制的一個基本組成部分。為了改進過去惠農補貼發放的項目多，手續復雜、測算繁瑣等諸多不便。我們建議：一是整合補貼資源。首先是把過去的糧食直補、綜合直補、水稻良種補貼等資金進行整合，全部改為“種糧補貼”；其次，種糧補貼由過去多個處、科（室）負責審核、發放，交給財政部門的農業處（科）負責，這樣便于政策統一、節約行政成本。二是改進當前糧食生產補貼核實及發放方式。對種糧補貼以二輪延包面積為基礎，以不少于上年實際種植各類補貼為原則，或以近五年平均發放標準加以適當增長為基數計算發放。比如，上年發放各項補貼是每畝平均數是180元，那么改革后的“種糧補貼”就按每畝180元發放，實行一次性兌現到位。三是預算“種糧補貼”成本。說到底，發放“種糧補貼”需要人去登記、核實、公示、信息錄入，而這些都需要耗用物化勞動和活化勞動，需要給予補償。補償的成本以發放種糧補貼的數額、戶數為依據。

（四）建立完善農村社會保障制度。農業是個弱質產業，農民是一個收入弱勢群體。要構建和諧社會，必須構筑“三農”安全網。一是健全立法。為農村社會保障體系的建立和完善提供法律保證。主要是抓好兩項工作：首先抓好單項法規的建設，如農民養老社會保險法、農民醫療社會保險法、農村工傷社會保險法、農村扶貧與災害救濟社會保險法等等。其次，抓好地方性的法規建設。政府除了建立一套立法體系外，應建立有效的監督機制，加強對農村社會保障工作的監督。二是加強政府投入。農村社會保障制度需要政府財政大力支持，尤其是一些基本性保障項目，如社會救助、養老、醫療等項目。各級財政支持農村社會保障事業，一方面體現政府對農村居民保障的責任；另一方面要體現政策的公平、透明、公正。同時，還應積極引導社會各方力量投入農村社會保障，構筑完整的農村社會保障體系。三是繼續推進農村特困人口救助制度。擴大農村“五保”老人和喪失勞動能力的殘疾人員集中供養比例，實施孤兒救助等。四是鞏固支持農村養老保險制度成果。積極支持新型農村社會養老保險，并擴大新型農村社會養老保險覆蓋范圍，力爭在2012年前，新型農村社會養老保險覆蓋全省、全國；同時要提高新型農村養老保險發放標準，不斷提高參保人員的生活待遇。五是建立完善農業保險和農民財產保險機制。逐步探索一條以政府投入為輔，個人投入為主的農業保險、農民財產保險機制，同時，還要探討小麥、玉米、大豆、畜牧家禽等保險路子，為農業、農民裝上“減震器”和“安全網”。

（五）完善支農資金監管機制。隨著新農村建設和現代農業的穩步推進，財政支農資金總額越來越大，涉及的面越來越廣，這就為我們強化財政支農資金監管提出了更高的要求。一是支農資金管理辦法要統一、規范。針對目前農口部門、財政部門制定的支農資金管理辦法不銜接、不統一，執行起來相互矛盾的狀況，要對支農資金專項管理辦法進行清理、規范。對過時的、阻礙“三農”發展的要廢止，不完善的要修訂；對農口部門參照財政部門制定的農業專項資金管理辦法而起草的實施細則，要報財政部門備案，以確保農業專項資金上下、左右統一、協調、不抵觸。二是積極探索項目資金撥款方式。按照“項目確定、撥款支付、檢查審計”“三分離”和國庫集中支付的原則，逐步實現財政支持“三農”資金的直接集中支付。今后中央、省、市（包括財政部門和主管部門）的支持“三農”項目資金，由農口部門、財政部門確定申報后，其資金由省、市、縣國庫集中收付中心直接撥付到項目或個人。三是要常規性地開展對支農資金、惠農補貼資金的檢查。由紀檢、監察、檢察院等部門牽頭，組織審計、財政監督部門對轄區的支農資金、惠農補貼資金逐項、逐塊進行檢查、監督。對檢查發現的問題，依紀依規，該移交司法機關追究法律責任的移交司法機關追究法律責任，該追究行政責任的要追究行政責任，該罰款的要罰款，使其起到威懾作用。

（六）建立“三農”投入政策有效引導機制。對“三農”的投入僅僅依靠財政是不夠的，必須建立完善對“三農”的投入政策引導機制。一是發揮財政資金和政策“四兩撥千斤”的作用，引導社會資金投資農業。通過對現有財政支持農業資金使用方式和政策進行適當調整，鼓勵農民和企業充分利用市場機制進行融資擴張和發展，改變財政包攬過寬的局面。二是完善農村金融機構職能。首先，要把農業政策性金融制度創新放在重中之重。目前我國農業政策性的機構僅有農業發展銀行，其縣級機構職能單一，主要為糧棉油收購服務，很難適應社會主義新農村建設，必須開展制度創新，完善支農職能。其次，增加商業性的農村金融市場主體，要形成以農村工商企業為主要服務對象的商業性金融機構。再次，加快深化農村信用社改革步伐，完善農村金融合作制度，打造好以農戶服務為主的合作金融機構。同時，還要改進郵政儲蓄資金管理體制，引導郵政金融向農村工商企業、農業專業合作組織、農民協會傾斜，實現銀（銀行）企（農民合作組織等）互動、銀企雙贏。三是按照統一、公平的原則構建公共財政體制框架。針對目前中央、省兩級財政資金集中過多，市、縣（市）區、鄉（鎮）三級財政資金短缺的現狀，建議中央和省通過調整財政分配管理體制的方式，逐步把財力下移，使中央、省、市、縣、鄉五級財政的財權與事權有機地統一起來。

（七）關心基層財政干部工作和生活。基層財政干部工作十分艱辛，加班加點、爬山涉水是家常便飯，如果沒有恒心、耐心、熱心和誠心是很難做好基層財政工作的。為此，各級領導要切實關心基層財政干部的生活，在工作經費上要優先給予保障，保證正常工作的開展，切實提高他（她）們工資、津貼標準；要關心基層財政干部、職工家庭生活，在政策許可的前提下，解決好基層財政干部家庭一些實際困難，努力為他（她）們創造寬松的工作和生活環境，使他（她）們全身心地投入到工作中去；要組織基層財政干部職工參加各種學習、培訓和到外地考察。通過多種方式的學習、培訓，不斷提高基層財政干部隊伍的綜合業務素質，以適應新時期財政工作的需求。

（作者單位：湖北省南漳縣財政局）

責任編輯：袁中良