城鄉一體化的實現路徑和運作機制

城鄉一體化、城鎮化、城市化三個詞組恰恰反映了我國現階段城鄉發展的不同進程和特點。第一個階段是城鄉一體化，是政府服務的一體化，是指政府對轄區的公共服務要達到某一個水準，而這個水準可能是硬性的，基本的。第二個階段是城鎮化，在城鄉公共服務相對齊備的前提下，在尊重農民自主選擇的原則下，相對放開或解除進入城鎮的條件、門檻，并創造社會經濟條件，接納農民在城鎮就業創業與安家發展。第三個階段是城市化，指的是在現有的城市的升級和擴展中，采取更加有序的社會經濟管理政策和優惠的過渡辦法，如產業政策和就業政策涵養流動人口的進入和增長。城鄉一體化的實質是城市文明逐漸替代傳統的農業文明的過程，不但是中國廣大土地上包括農村都將是農村文明不斷式微、處于次要補充的地位，城市文明彰顯主體和主導的位置。但是不要忘記我們面對的是一個有幾千年農業文明歷史的國家，在對待農業文明的態度上應該有一些價值觀、認識論上的調整。我們致力建設中的城市文明對古老的農村文明應該有一個抽象繼承的關系。譬如，傳統農村的信用是很長久的，和生命與家族榮辱命運連為一體，所以農業文明一個很大的特點是依賴長線生命信用的維系。目前城市信用環境缺失，按照現在的說法可以叫做人際關系陌生化條件下的信用缺失，而農村恰恰相反可以叫做人際關系熟人化的信用維系。因此應該給農村傳統文明更多的尊重。再如，很多城市在規劃建設上雷同沒新意，沒有自身特色文化，而傳統古村落恰恰具有自身深厚的文化內涵的村莊；城市大量建設公園，最初的理念和至今的操作仍是將一部分的農村山水花果樹木搬到、移植到城市中。在中國雖然說城市化文明作為發展的大趨勢和主流沒有問題，但是應該尊重、保留和創造性繼承農村文化農業文明的很多優秀因素。

一、我國城鄉一體化的總體制度框架設想

（一）城鄉統籌是發展過程，城鄉一體化是結果。現階段中國城鄉一體化的總體制度框架結構應該是多層次、寬領域、經濟功能城鄉合理分工、統籌規劃，社會公共服務自上而下范圍逐層拓寬、制約力逐層遞減的城鄉社會經濟一體化框架。一是多層次：是從行政制度的角度論述，就是從中央到每個省、市到縣各級政府都有城鄉一體化的規劃框架。二是寬領域：基本含義是涵蓋衣食住行等等不斷拓展的范圍，行政層次越低內容越具體，涵蓋范圍越寬廣，從醫療、衛生、教育、就業，到救濟、民生保障、福利。三是制約力逐層遞減：國家、中央政府制定的相關規定，是國家法律、法規，必須嚴格實施，隨著行政層級下移到半行政性質的村一級，為當地農民所安排的民生福利則是視當地財力自主機動實行，層次越低，越強調當地的具體實際需要。

（二）政府應該首先統籌城鄉基本公共服務均等化規劃的制定實施。廣東省政府制定了《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009—2020）》，提出基本公共服務均等化的省級藍圖。依據本規劃，到2020年，經過全省各級政府、全體民眾的通力協作、共同奮斗，我省在政府基本公共服務均等化方面，將遍及城鄉，惠及廣東籍內、籍外的全體居民，將在一定水平上做到“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，基本公共服務水平將達到中等發達國家的水平。基本服務均等化是民生的基礎，是政府的兜底使命。廣東省制定的這個規劃綱要對指導全省的城鄉一體化和城鎮化有指導意義。

二、城鄉一體化實現路徑初探

（一）廣東省基本公共服務均等化內涵的借鑒。廣東省基本公共服務均等化的規劃確立了全省基本公共服務范圍為“基礎服務，對人保障”兩大類。四項基礎服務指的是公共醫療衛生、公共文化事業、公共教育和公共交通。四項對人保障指的是生活保障、住房保障、就業保障和醫療保障。未來的目標是：學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、行有所便、心有所安。

圍繞基礎服務和對人保障的基本公共服務內容框架一旦明確，便確立了政府對轄區城鄉要達到的基本公共服務的最低標準，是政府對社會兜底式的服務標準和服務職責。中央政府應該有一個剛性的覆蓋全國的幾項公共服務規劃與項目。

（二）明確規劃的階段任務和財力配比。首先要從內涵和實質上夯實基本公共服務均等化內容，鋪就城鄉一體化的實現路徑。在規劃中要明確達成目標的階段性任務，標立行動路線圖。還要根據各項基本公共服務項目目標任務提出財力需求，為以后調整完善財政體制機制提供數據支持。

三、城鄉一體化的資金籌集

（一）對中央涉農專項資金的一點看法。2006年廣東省對基層財政干部進行培訓過程中發現基層人員對中央專項涉農資金有一定的意見。以前農民要交農業稅，2006年后不但不交稅，而且中央財政資金一下子就分到農民手里。但是一些基層干部說農民不一定感謝鄉鎮干部，他們說你發給我幾塊錢，門口的公路沒修，門后的橋也還沒修。所以基層干部感覺專項資金效果有限。大量中央涉農資金的目的是對“三農”進行最基本的保障，保障農民種田的基本收入，保障農民享受最基本的公共服務等等。下一步要對中央政府涉農專項資金調整、歸并、下放，明確基本公共服務均等化的目標，提高地方各級政府的專項資金使用效率，根據各地方的實際需要因地制宜。在中央專項資金的使用上應該給地方多點自主權，中央的資金下撥的量很大，很大程度上滿足了地方的需求，但是需要思考怎么樣用到點上。中央可以規定地方實現公共服務均等化的最低目標，可能地方的積極性會發生改變，配套資金也會及時跟上。

（二）適度鼓勵民間資本有序進入基本公共服務領域。由民間資本提供本應由各級政府提供的基本公共服務，政府給與一定資金補貼，加強對服務標準與服務價格的管理。

四、城鄉一體化的運作機制

（一）政府基本公共服務均等化的財政兜底與高端自籌結合，自上而下與自下而上協調推動。

（二）統一城鄉物權與物業稅新稅制。在制度上應該實行城鄉稅制一體化，在操作上給予農村免稅待遇。在制定物業稅相關規定的時候，應該超出城鄉二元管理體制。希望在制定房產稅的時候應該城鄉一體，同時對農村可以暫時免稅。

城鄉一體化是一個漸進的過程，最開始由政府提供最基本的公共服務，逐步實現公共服務均等化，并向提供高端公共服務的方向發展，需要政府間有序而有效的分工合作。

（作者系廣東省財政學校副教授）

郭慶旺：麥教授剛才在演講中引領了一種新的思路，談及了對于城鎮化過程中制度設計。在我看來，他主要是從政府服務的角度來設計、構想城鄉一體化所需要的制度，特別他有一個總體制度框架的構想，我覺得在財稅領域框架下他考慮得非常周全。30年前中國的城市經濟體制改革是以財稅改革作為突破口的，目前很多學者提出我國的行政體制改革緩慢。能不能像30年前一樣，通過財政制度推動行政制度的改革。這里牽扯到了麥教授提到的一個財力匹配的問題和公共服務均等化的問題。縣應該有相應的說話權力，但是當前的縣級政府根本沒有。在這種環境下一個縣能夠達到何種水平的公共服務均等化？因此我的思考是能不能通過財政制度的設計來影響和推動行政制度的改革，真正實現整個城鄉一體化進程當中的財力制度保障和行政制度保障。