公共財政與城鄉發展一體化

十年前，中國共產黨第十六次全國代表大會第一次提出統籌城鄉經濟社會發展。經過十年的發展，不僅回答了誰來養活中國人的問題，而且初步實現了農村地區學有所教、老有所養、病有所醫、困有所濟。在這期間，公共財政發揮了巨大的作用。時隔十年，黨的十八大進一步提出推動城鄉發展一體化，這是我國經濟社會發展戰略在新時期的又一次深化。同時對公共財政也提出了更高的要求。

一、推動城鄉發展一體化是我國經濟社會發展戰略的深化

黨的十六大提出城鄉共同發展的戰略，開啟了中國經濟社會發展的新紀元。此后一系列的重大理論和政策創新，不僅準確把握了中國特色社會主義現代化的建設規律，體現了實事求是、解放思想、與時俱進、開拓進取的時代精神，同時對農業農村發展的制度創新、政策理念、政策制定發揮了巨大的指導作用。不僅促進形成了農業農村發展的十年黃金期，而且從總體上推進了全面建設小康社會的進程。在此基礎上，黨的十八大提出，推進城鄉一體化發展，這不僅是我國經濟社會發展重大戰略形式上的深化，更是發展戰略實質內容上的深化；不僅是發展戰略在歷史時間上的深化，更是發展戰略在空間布局上的深化；不僅是發展戰略思維方式的深化，更是發展戰略指導思想和理論的深化。

第一，推進城鄉一體化發展是發展戰略實質內容的深化。一是由“三化”同步深化到“四化”同步。二是將城鄉發展一體化作為解決“三農”問題的根本途徑。三是從制度建設上保障城鄉一體化發展。

第二，推進城鄉一體化是發展戰略時空布局上的深化。黨的十八大對城鄉發展一體化的時空布局提出了進一步的要求，強調發展的平衡性、協調性、可持續性明顯增強，這包含著城鄉的平衡協調發展。提出城鄉收入倍增計劃，強調了城鄉居民收入增長的協調一致，避免城鄉居民收入差距進一步擴大。強調大力促進生態文明建設，提出五位一體的總體布局。要求城鎮化質量明顯提高，農業現代化和新農村建設成效顯著，基本公共服務均等化總體實現。要求科學規劃和布局，增強中小城市產業發展、公共服務、吸納就業、人口聚集等功能，加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，要求均衡發展九年制義務教育，大力促進教育公平，合理配置教育資源，重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜。要求做好包括農村轉移勞動力在內的就業工作，統籌推進城鄉社會保障體系建設，健全全民醫保體系和農村三級醫療衛生服務網絡。在優化國土空間格局方面，要求給農業留下更多糧田，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局和生態安全格局。要求加大自然生態系統和環境保護力度，加強水利建設，增強城鄉防洪抗旱能力；要求提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，完善基層民主制度，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，保障人民依法直接行使民主權利和享有更多更切實的民主權利。

第三，推進城鄉一體化是發展戰略思維理論的深化。一是指導思想的深化，二是規劃制定思維的深化，三是政策思維的深化。政策指向逐步明朗，強化農業基礎，不斷提高農業收入水平，實現城鄉基本功能服務均等化，促進城鄉協調發展。公共財政資源配置重點向農業、農村、農民傾斜，將行之有效的政策制度化，特別是農村社會發展的各項政策，目前都已經開始在機制化、制度化。

第四，推進城鄉一體化是學術理論研究的深化。統籌城鄉發展的提出，不僅為經濟社會發展實踐指明了方向，而且打破了理論學術研究的桎梏，使學術理論研究思維進入到一個新的境界，帶來了學術理論研究的空前繁榮。過去十年的“三農”問題和統籌城鄉發展學術理論研究成果是整個經濟社會學術研究的最大亮點，其意義不僅僅在經濟學，而且對哲學和其他社會科學都有深遠的影響。

二、公共財政為城鄉發展一體化做出突出貢獻

十年間，國家財政全面貫徹中央決策部署，堅持以科學發展觀為統領，理財理念、政策思維發生重大轉變，資源配置方式開始轉型，投入力度不斷加大，覆蓋農村范圍不斷拓寬，在增投入、謀發展、保民生、促改革等方面制定實施了一系列有力有效的政策措施，密度之高，力度之大，超過了歷史上任何一個時期。

第一，公共財政政策和資源配置方式開始轉型。按照中央的“三農”工作的方針政策，國家財政堅持少取、放活的政策方針。公共財政資源配置不斷向農業農村傾斜。2003年到2012年，中央財政累計安排“三農”支出超過6萬億元。其中“十一五”期間，中央財政安排“三農”投入4.9萬億元，年均增長超過23%，比同期中央財政支出年均增長高6.6個百分點。中央財政用于“三農”支出占中央財政總支出的比重，由2007年的14.6%提高到2012年的19.2%，提高了4.6個百分點。

第二，新增教育文化衛生支出主要用于農村的政策出臺，拉開公共財政覆蓋農村的序幕。2003年的中央三號文件提出新增農村地區教育、文化、衛生支出，2003年是中國經濟社會發展一個帶有里程碑意義的年份。2006年，中央將“擴大公共財政覆蓋農村范圍”寫入一號文件中。這個政策的出臺，拉開了公共財政城鄉發展一體化或者稱之為統籌城鄉發展的序幕。

第三，公共財政政策創新加快經濟發展統籌步伐。這十年間，公共財政至少在八個方面促進城鄉統籌發展：一是減免農業稅，乃至最后取消；二是對農業農民實行直接補貼；三是建立農業支持保護體系；四是完善城鄉義務教育經費保障機制；五是實行新型農村合作醫療制度和救助制度；六是重點支持農村文化事業發展；七是統籌推進城鄉社會保障事業和扶貧開發；八是推動深化農村改革。這些政策措施的創新和實施，促進了糧食生產和農業發展，增加了農民收入，加快了農村教育、文化、衛生事業發展和社會保障制度的建設，促進形成有利于城鄉統籌、協調發展的體制機制。

三、公共財政和城鄉發展一體化面臨著巨大的挑戰

第一，公共財政將進入收入平穩增長時期。第二，公共財政政策和制度需要進一步改革創新。第三，城鄉發展一體化帶來更高層次的要求。一是城鄉發展一體化是雙向互動，協調推進，這就要求必須徹底打破城鄉二元的思維模式，從促進一體化協調發展的全局來制定公共財政政策。二是夯實農業發展基礎。三是要實行城鄉基本公共服務均等化。這些都會對公共財政提出更高的要求。

四、公共財政助推城鄉發展一體化需要持續發力

在一個13億多人口的發展中國家實現城鄉一體化，全面建成小康社會，本身就是人類社會發展史上的一個壯舉，沒有樣板可循。盡管現在已經有了一個比較好的發展基礎，但面臨的考驗還是巨大的。推進城鄉一體化協調發展將是長期而艱巨的任務，必須從思想、政策、制度建設等方面采取有效措施，穩步推進城鄉發展一體化。

第一，牢固樹立城鄉一體化協調發展思想。推進城鄉發展一體化是科學發展觀的重要內容，也是貫徹落實科學發展觀的具體體現。要始終以科學發展觀為指導，始終堅持正確的方向，實施戰略規劃，加強制度建設。做到眼中有人，眼中有物，胸中有全局。按照全面建成小康社會、開創中國特色社會主義新局面的要求，既要從中國實際出發，腳踏實地，又要解放思想，開拓進取，與時俱進，努力走出一條中國特色的城鄉發展一體化的道路。第二，著力夯實城鄉發展一體化的根基，主要是發展現代農業，要著力形成現代農業發展的基礎設施，著力形成現代農業發展的科技支撐，著力形成促進現代農業發展的體制機制，著力形成農業可持續發展的長效機制。第三，加快實現城鄉基本公共服務均等化。第四，協調推進城鎮化和產業發展轉型。第五，要建立完善城鄉發展一體化的體制機制，要深化經濟體制改革，尤其是深化農村經濟體制改革，建立完善城鄉一體化的基本農村服務制度來推進制度創新。

（作者系財政部農業司副司長）

蘇明：張司長講的思路很好，給我印象深的有幾點：一是對城鄉發展一體化戰略的論述。這是一個重大的戰略，我感到他從理論和政策上講得還是非常清晰。二是對財政在過去的十年，從黨的十六大到現在說明了財政政策如何支持“三農”來破解城鄉二元結構。看起來是一個總結，實際上對未來的發展也非常有意義。三是對未來發展的思路，特別是從財政的角度論述下一步怎么樣更好地支持城鄉發展一體化。第一是支持農業，把農業基礎打好。其他的包括對公共服務均等化，城鎮化問題和體制機制問題等的論述，他的政策思路是非常清晰的。