現行扶貧模式存在諸多弊端

2013年9月4日，由中國國際扶貧中心和華中師范大學社會學院聯合編寫的首份《中國反貧困發展報告（2012）》（下稱《報告》）發布，報告指出目前中國的扶貧模式主要仍以政府為主導，“由上至下”式的單向扶貧，已呈現出諸多弊端。

政府主導型扶貧模式源于計劃經濟體制，政府是扶貧工作的唯一主體和責任者。《報告》指出，此種模式延續至今，首先造成了基層政府對上級政府的過于依賴，基層組織的作用沒有得到有效發揮。與此同時，貧困主體參與性較低。“自上而下”的扶貧沒有充分尊重貧困主體的意愿，貧困主體的沒有真正參與進來。此外，社會參與度不高，沒有充分利用政府主導下的社會扶貧的力量。缺乏社會力量的支持，也讓政府扶貧任務艱巨而沉重。

政府主導的扶貧在工作手段上呈現出單一性。《報告》稱，在長期扶貧實踐中，中國將資助式扶貧作為扶貧的主要任務，但這種方式實際上是一種“輸血式”扶貧的落后模式，這種模式無法從根本上幫助貧困者脫貧，無法解決農村貧困的根源問題及內生機制的造血功能，使得農村返貧率較高。

由于社會參與不足，扶貧工作也缺乏多元化的監督?！秷蟾妗分赋觯诜鲐氻椖窟x擇方面，經常存在著重短期效益，輕長遠利益，重表面數字，輕實際功效，沒有后期的跟蹤，沒有達到扶貧開發的長效目的。在扶貧資金方面，也存在著資金投放主體不明確，到位率和透明度不高。在行政主導的體制下，扶貧資金來源渠道復雜，運行鏈條長，環節多，很難對資金使用情況進行切實有效的監督和管理，致使大量扶貧資金沒有到位，到位資金也有可能沒有真正用到扶貧項目上。

《報告》認為，多元主體共同參與扶貧的格局應該是構建大扶貧格局的努力方向之一。社會各類扶貧主體應成為扶貧的重要力量和有效補充?！秷蟾妗方ㄗh，在現階段推進扶貧開發工作，需要全社會的力量，需要確立包括政府、企業、社會組織等多元扶貧主體各就其位、共同參與的扶貧格局。

《報告》特別指出，在農村地區，扶貧與低保兩項制度脫節導致貧困的動態管理機制缺失，貧困退出機制不完善。扶貧與低保兩項制度是中國反貧困事業的組成部分。前者以“發展”為主要內容，主要通過開發扶貧的方式，幫助有勞動能力和意愿的貧困人口脫貧，重在“造血”；后者則以“救濟”為核心，通過現金補貼的方式，為失去勞動能力、常年生活在貧困之中的弱勢群體提高最低生活保障，乃是“輸血”。

中國在2007年全面鋪開低保制度前，扶貧制度承擔了部分救濟功能。但兩類貧困群體事實上需要區別性的政策對待，若以低保救濟有勞動能力者，無疑會使其產生福利依賴；以扶貧政策幫助無勞動能力者，又會造成資金的分散和浪費。因而在2009年，有關部門下發了《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作的指導意見》，要求基層民政部門在審核低保對象時要區別出有勞動能力者，為其提供培訓、貼息貸款等扶貧政策以提高其生存發展能力。不過，兩項制度至今仍未實現有效銜接。

《報告》指出，當前貧困對象的識別機制并不完善，許多真正需要擺脫貧困的人群未納入其中。民政部門負責識別無勞動能力的困難戶，扶貧部門關注有生產能力的貧困戶，而處于“交界處”的貧困群體，如遭遇變故陷入暫時性貧困的農民、子女年幼需要幫扶的農民等，卻沒有得到明確的界定和幫助。同時，農村家庭收入的復雜性、多樣性和不穩定性也給收入核定帶來了困難。地方扶貧政策直接指向地區，也缺乏對扶貧對象的有效識別。

在貧困退出層面，由于低保是“補差”性質的，收入的增加會造成福利的減少，這直接造成了貧困群體對福利的依賴性，情愿吃低保，也不愿勞動換取微薄的收入。貧困的動態管理機制缺失，使得貧困退出機制不完善。

《報告》還指出，“兩項制度”的銜接的相關政策不夠健全。當前中央和地方層面都陸續頒布農村扶貧開發和農村最低生活保障的有關政策，但在中國，具有較高法律效力的《社會救助法》至今尚未出臺?！渡鐣戎ǎú莅福酚?007年就被民政部提上起草議程，2008年國務院法制辦向社會公開征求意見，但直至今天還未出臺，使得地方在制定農村扶貧開發與農村最低生活保障的相關政策時無章可循且權威性不夠。

此外，報告還指出“兩項制度”在銜接過程中依然存在不公正、不公平的難題，資金使用效益不高，在部分貧困地區仍存在克扣資金、濫用資金的情況。針對這些問題，《報告》建議建立聯席會議制度，實行部門信息的共享，并完善相應的工作考核機制，推動各地進一步規范管理。