行政檢察制度發展路徑研究

政檢察發展緩慢，越來越不能回應社會的需求，土地征用、城管執法、社會保障等方面產生的行政權運作問題已經成為社會矛盾的焦點，鉤魚執法、野蠻執法、怠于執法等現象客觀存在。行政檢察應當有所作為了，應當積極回應社會的需求。本文試圖對行政檢察的發展進行規劃分析，供檢察同仁參考。

一、現狀分析——行政訴訟檢察之路越來越不能回應現實的需求

把行政檢察定位于行政訴訟檢察，檢察機關監督的對象首先是法院。其次，在審查法院判決、裁定是否符合法律規定的過程中，發現行政機關尚有違法行為沒有被審判監督時，也可以對行政機關進行檢察監督。檢察機關對行政機關的這種監督方式純粹是對審判權監督制約行政權的遺漏補缺。

檢察機關可以對審判權進行監督，可以通過對審判權制約行政權的遺漏補缺達到對行政權的間接監督。對于行政權進行間接檢察監督是否足夠？是否需要對行政權直接進行檢察監督？這是現實迫使我們必須思考的問題。因為在我國人大下的一府兩院架構中，政府的行政權是最強大的。現階段，政府與老百姓之間的矛盾也是最多的。由于歷史及現實的諸多復雜因素，法治政府建設緩慢，有法不依、執法不嚴、不按規章制度辦事的現象客觀存在。主要表現：一是不作為。有些地方和部門對群眾反映的問題麻木不仁，視而不見，遇到矛盾總是繞著走，常常導致小問題拖成大問題，小矛盾釀成大矛盾，一般事件演化成惡性事件。二是濫用職權。少數地方政府為了“維穩”，對上訪群眾采取截訪、辦學習班、勞教等“非常措施”屢見不鮮。三是程序違法?！搬烎~執法”就是典型。執法人員采用引誘、欺詐、脅迫甚至暴力的方式取證，違反執法程序的基本要求。

檢察機關作為憲法賦權的法律監督機關，對行政權運行中出現的這些違法現象，不能法律監督缺位，應當有所作為，回應社會的現實需求。為此，檢察機關對行政檢察需要重新定位，不能再局限于行政訴訟檢察，不能只對行政訴訟進行法律監督，要拓展法律監督，要把行政權的運行直接納入法律監督視野。

二、理性選擇——強化對行政權監督、弱化對審判權監督

在我國的權力架構中，在人民代表大會下設立政府、法院和檢察院。檢察機關作為專門法律監督機關，監督的對象自然是政府和法院。也就是說，檢察機關應當對行政權和審判權的具體運行進行法律監督。但是，相比較而言，應當重點強化對行政權的法律監督，弱化對審判權的法律監督。強化對行政權的法律監督是由行政權運行的內在規律所決定的。行政權具有自由裁量性、主動性和廣泛性等特點，它與其他國家權力相比更具有自我膨脹、擴張的傾向，更具有濫用的可能，由此決定了行政權更需要被監督和制約。實踐表明，權力機關對行政權運行的具體事項承擔監督職能是力不從心的；行政系統內部的監督是遠遠不夠的；審判權雖然可以監督行政權運行中的具體行政行為，但由于審判權特有的被動性和中立性，只能有限地對行政權進行審判監督，難以更大范圍地擔當起監督行政權的重任。檢察機關作為專門的法律監督機關，具有法律監督權能，有資格和能力對行政權的運行進行監督，尤其是對違法行政行為進行監督，這既是權力也是義務。

檢察機關弱化對審判權的監督，并不是因為審判權相對于行政權是弱勢權力。檢察機關弱化對審判權的監督是由審判權運行的內在規律所決定。審判畢竟是實現社會公正的最后一道防線，審判權應當獨立運行，享有足夠的審判權威。檢察機關對審判權的運行應當謙抑、克制，還應當積極為審判權的運行發揮護衛作用，為實現司法公正保駕護航。

三、現實選擇——探索對行政執法權監督、適度加強對審判權監督

（一）監督行政——探索對瀆職行政執法行為進行法律監督

行政權的范圍很廣，既有行政執法，還有行政立法和行政司法。按照深圳的提法，還將行政權分為行政決策、行政執行、行政監督。檢察機關對行政權的監督，鑒于法律規定的有限性，我們建議在現有法律模式下，可以探索對瀆職行政執法行為進行監督，因為這個口子比較小，容易深入，而且具有一定的法律依據。在這方面取得成效后，再逐步擴大對行政權監督的范圍?！缎谭ā返诰耪聦ｉT規定了瀆職罪，行政執法人員玩忽職守、濫用職權、徇私枉法的，達到一定程度，都涉嫌刑事犯罪。對國家機關工作人員瀆職犯罪的偵查本就是檢察機關的法定職責。對于行政執法人員玩忽職守、濫用職權、徇私枉法，但不夠刑事犯罪的，檢察機關可以將此作為行政檢察的內容。對于需要行政處分的，可以向行政監察機關發出相應的檢察建議；對于違法行政行為，可以向行政機關發出糾正違法通知；對于怠于履行職責的行為，可以向行政機關發出督促履行職責類的檢察建議；對于因行政機關的行為導致國有資產、國家利益受損，可以通過民事訴訟挽回損失的，可以發出督促起訴類檢察建議。在檢察實踐中，有的地方檢察機關已經在積極探索將行政檢察的觸角延伸到行政權運行領域。例如，甘肅省嘉峪關市檢察院針對損毀交通設施、生產加工銷售“地溝油”、污染環境、過度醫療、違法辦理房產抵押登記、濫用行政處罰權等情形，共向相關行政執法部門及監管部門提出督促起訴意見14份，發出檢察建議11份。通過督促行政機關查漏補缺，建章立制，有力推動了法治政府建設，有效發揮了行政檢察職能在社會管理創新中的作用，取得了良好的法律、政治和社會效果。

（二）監督審判——探索對行政執行活動的法律監督

雖然，行政訴訟法沒有賦予檢察機關可以對法院的執行行為進行法律監督，但是，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》第三條第（九）項規定：“在執行判決、裁定活動中嚴重不負責任或者濫用職權，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執行職責，或者違法采取訴訟保全措施、強制執行措施，致使當事人或者其他人的合法利益遭受損害的”，檢察機關可以進行法律監督。該處的執行既包括民事執行、也包括行政執行和刑事執行。據此，檢察機關可以對法院的行政執行行為進行法律監督。要重點開展對非訴行政執行行為的法律監督，這是因為非訴行政執行中既包括行政機關的具體行政行為，也包括法院對具體行政行為的司法審查，還包括法院的具體執行行為。法院對非訴行政案件的執行量遠遠大于對行政訴訟案件的執行量。2011年全國法院執結行政訴訟案件10200件，執結非訴行政案件169912件，后者是前者的16.7倍?？梢?，對行政執行案件進行監督中，對非訴行政執行進行監督是大頭，更是重中之重。通過對行政執行活動開展法律監督，可以起到監督法院審查具體行政行為和執行具體案件的情況，還可以借此監督行政權的運行。對行政權的監督，主要側重在兩方面：一是對需要監督的具體行政行為，但法院沒有進行審判監督的，檢察機關對這類具體行政行為當然可以進行檢察監督；二是行政機關妨礙法院依法行使審判權的情形，主要表現為具體行政行為可能存在這樣或那樣的違法情形，而行政機關不希望法院作出不準予強制執行的裁定或者其他不利于行政機關的裁判，從而妨礙法院正常司法的行為。

（三）保障機制——行政檢察與民事檢察分離

現階段，在絕大部分地區，行政檢察與民事檢察屬于合署設置，稱為民事行政檢察部門。主要原因在于把行政檢察等同于行政訴訟檢察，認為行政檢察與民事檢察一樣都是訴訟監督。由于行政訴訟監督案件遠遠少于民事訴訟監督案件，民事行政檢察部門將絕大部分精力用到了民事檢察工作上，行政檢察沒有得到應有的發展。而且，現行的合署設置模式已經制約了行政檢察的發展。因為，行政檢察不等同于行政訴訟檢察，行政檢察包括但不限于行政訴訟檢察，更重要的是對行政權的運行進行法律監督。用訴訟監督的理論來對待行政檢察顯然不合理。行政檢察在現階段雖然是弱小的，但是她的發展空間卻是最大的，她將成為檢察機關體現法律監督屬性的最強音。行政檢察與民事檢察分設，能夠為民事檢察和行政檢察都提供一個更大的平臺和發展空間，這是檢察權發展的需求。