行政立法的公眾參與機制研究

摘 要：行政立法聽證制度已成為世界行政程序法中極其重要的制度，擴大公眾參與制度，充分表達民眾利益訴求，廣泛聽取各方意見，以完善行政立法的質量和行政立法的公正性與科學性。本文通過描述行政立法中公眾參與的問題，并分析其原因，進而提出完善行政立法中公眾參與的建議，以為完善我國行政立法中公眾參與提供借鑒。

關鍵詞：行政立法 行政立法聽證 公眾參與

行政立法的公眾參與雖然在我國實行多年，但除《立法法》等相關法律中涉及公眾參與以外，并沒有明確的法律規定，行政立法的公眾參與制度在我國的實施范圍及其作用并沒有達到令人滿意的狀態。

一、行政立法的公眾參與機制的問題與不足

“在立法中，往往實體規定多，程序規定少或根本沒有；在執法中，往往為追求行政權的實現，而忽視行政權行使過程中程序的合法性。”

盡管公眾參與在行政立法聽證中建立推行已經有很多年，但是在行政立法聽證的公眾參與方面仍存在一些問題與不足。在立法方面，雖然我國在《立法法》、《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》中做出了對行政立法聽證中公眾參與方面的規定，但也只是散見于各法律文本中，缺少像美國《聯邦行政程序法》等那樣規定行政立法聽證中公眾參與方面完備統一的法律文件體系，制度設計不完備；在執法方面，我國沒有形成像西方國家多年傳統積淀形成的普遍的行政立法模式，行政立法聽證中存在執法不嚴，甚至是違法現象，公眾參與在制度運行的過程中得不到法律意義上的保障，制度運行方面存在缺陷。

除此之外，在政治傳統上，我國經歷了兩千多年的封建社會，形成了深厚的政治社會傳統，相比于西方國家，我國缺乏民主的基礎，即便社會主義民主政治建設在我國已經取得一定的發展成果，但在行政立法聽證的公眾參與實踐中，專制傳統的影響依然存在。

二、我國行政立法制度公眾參與缺失的問題分析

行政立法制度在我國形成和建立健全過程中，不可避免地出現一些問題與缺陷，產生缺陷的原因涉及我國傳統及政府部門在制度設計和運行多方面的因素。

（一）政治傳統的影響：公眾參與意識淡薄

歷史制度主義認為：政策影響政策結果，則歷史造就了制度。對于這個邏輯關系，伊肯伯里寫道：“歷史的動力塑造了國家和社會的組織結構，而這些結構則進一步塑造、限制、抑制社會和政府行為者，并使他們獲得能力。”而路徑依賴在其中起到了至關重要的作用。朱天飚認為：路徑選擇能使我們更好地認識“粘性”，制度由歷史演變而來所以比較穩定，不易改變。在不斷重復出現的行為上建立起來的對任何組織和個人的影響根深蒂固，產生一種無意識的結果。我國自古以來受中央集權制和“君為朝綱”的儒家文化的影響，使政府始終處于主導性地位，政府也理所當然地擁有決策的權力，而人民大眾只能服從政府制度的安排，并且公眾參與的民主意識在中國歷史較短，宣傳力度不夠，公眾參與的廣度和深度較低，以及政府“只說不做”的現象使得國內公眾參與意識較薄弱。

（二）公眾參與立法機制不完善，公眾參與缺失

聽證會參加人是聽證主體，開聽證會的目的就是聽取這些相關人士的意見，以便使政策制定得更加科學合理。在美國、英國等國家，法律對于公眾參與行政立法的程序、參與人員、參與方式和如何產生效力等方面作了明確的規定。而我國雖然為公眾參與行政立法制定了《立法法》等法律，但這些法律中并沒有明確規定公眾參與行政立法的程序、范圍、參與人員的選拔標準及如何產生效力。而在我國行政立法聽證的實踐中，普遍存在著聽證會人遴選標準的缺失，各地各部門的標準五花八門，有的是政府內部制定，有的是公眾自愿參與，還有的是前兩種方式的結合。正是由于規定中沒有明確規定公眾參與的方式和范圍而使公眾參與行政立法沒有法律的保障，不能對政府起到更好的約束力，進而使公眾參與缺失和政府的不重視。

（三）行政立法中公開透明度低

公眾參與行政立法最重要的前提是在行政機關將行政立法的相關事項向公眾公開，行政立法公開度程度低，行政立法中的民主性就低，反之，則民主性就高。我國只要求在行政立法之前要聽取公眾的意見，而在聽取前是否進行立法草案，在多大程度上公開，向誰公開，如何公開都沒有相關規定，這就使行政機關有了發揮的余地，趨利避害。現實中很多草案沒有公開，草案不公開，公眾就無從理解，從而使聽取民眾的意見成了一紙空話，進而無法完善我國行政立法中的公眾參與制度。

（四）行政聽證程序缺乏有效監督機制

由于行政立法聽證制度在我國發展尚不成熟，因而行政機關和社會公眾對其都沒有充分的認識，在立法上仍然不很完備，在實踐中也缺乏外國可借鑒經驗，操作中難免會出現違反聽證程序的行為。故在聽證制度的實踐中，有必要建立與行政立法相適應的聽證監督機制。

自從聽證會引入我國以來，聽證會制度取得了一些發展成果，但由于聽證會的濫用，在實際應用中卻未取得良好的效果。究其原因，除了在聽證會舉行過程中存在的上述問題外，還缺乏對于聽證會的事后評估機制，這直接導致了很多聽證會成為一種形式，在實際的行政活動中沒有取得實際效果。

三、完善當前我國行政立法公眾參與的對策建議

歷史制度主義不僅介紹了制度的連續性，也揭示了制度的變遷。而制度變遷是由內外部環境兩個源頭影響的。外部環境提供了通過權力的斗爭改變制度的機會，而內部環境是制度變遷的動因，內部環境可以通過以前經驗的積累和信息的接觸來改變制度。外部環境與內部環境的共同作用才能引起制度的變遷。行政立法中公眾參與機制的完善需要政府組織內部和公眾的共同努力。

（一）宣傳公眾參與機制，提高公眾參與的積極性

由于歷史傳統和我國結構而導致民眾公民意識不強，對立法機制中公眾參與意識淡漠，而現在各種媒體的發展為民眾民主意識的宣傳起到很大作用，且民眾接受教育程度的提高和民主意識的開化，為公民有序參與立法機制奠定了基礎。所以，政府和社會組織機構要合作互助，雙向互動利用新聞媒體，教育等方式積極宣傳公眾參與的作用、方式方法，鼓勵民眾參與的積極性。

（二）完善公眾參與的法律制度，給予公眾參與法律保障

上述提到我國只有在《立法法》等幾部法律中涉及公眾參與機制，卻沒有哪部法律明確規定公眾參與的方式方法、公眾參與的范圍、主體、程序及其作用，沒有給予公眾合法的地位。而且法律中沒有明確規定專家參與的相關范圍，使得政府部門的權利較大，民眾的作用微乎其微。所以，必須完善相關的法律法規，彌補以上的欠缺。向西方等發達國家學習，借鑒其成功的經驗，完善相關制度，給民眾和專家參與的合法性。

（三）擴大行政立法聽證的公開透明度

目前我國行政立法中公眾參與制度不僅欠缺相關的法律規定，政府公開透明度較低，對立法（除國防等國家機密）立項、草案和審議階段都應該向民眾公開，公開程度越高，民主性就越高，政府的公信度越高。推進立法階段的公開透明，立法草案起草階段，聽取公眾的意見，廣開言路。在立法審議階段可以通過電視、網絡媒體向公眾公開，并提供給公眾提意見的途徑。另外，可以允許公眾參與旁聽，在旁聽的過程中允許公眾提出自己的利益訴求，以完善行政立法；在法案表決時，允許公眾旁聽或電視轉播，聽取相關人士的見解；在法案公布階段，利用媒體進行轉播，使民眾能夠更好地理解行政立法，也有助于其更好的實施。在立法環節公開透明的同時，還應該允許會議筆錄的公開。采取聽證會，審議會等方式是為了更好地聽取民眾意見，廣開言路，獲取民眾的利益訴求。而這些在會議筆錄中有相關的記錄，而筆錄優勢不能完全表達民眾的利益訴求，將會議筆錄向公眾公開有助于民眾監督立法是否以會議筆錄為基礎，民眾的利益訴求是否得到充分的表達。

（四）完善聽證制度的監督機制

完善行政立法聽證的公眾參與機制就必須完善監督機制。充分發揮民主監督、輿論監督和司法監督等。由于公眾是聽證制度的直接受益者，對于利益訴求是否得到滿足和重視最為了解，是否符合法律要求最有發言權。現代媒體的發展使輿論在現代監督體系中占有極其重要的作用，可利用媒體和公眾及相關的社會組織建立相應的評價機制，作為聽證制度的參考。同時，司法體系對行政立法聽證制度具有法律上的約束力，所以必須充分發揮這三方面的作用，共同監督行政立法聽證制度。

四、小結

行政立法聽證制度的公眾參與機制對于我國立法的科學性和民主性具有極其重要的作用，而現在卻存在著許多的問題和不足，對于這些問題產生的原因，筆者從中國的傳統、法律制度的欠缺、行政立法的公開透明和監督機制四個方面進行了分析，同時也提出了一些建議和意見。但行政立法中公眾參與機制的完善還需政府部門、公眾、輿論媒體和社會組織等各方面的共同努力。

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責任編輯：楊再梅