對于創新城鎮化融資方式的思考

摘 要：城鎮化對于縮小城鄉差距、統籌城鄉發展、促進國民經濟穩步前進具有重要意義。在城鎮化過程中，基礎設施、公共事業、公共服務這三個主要項目的建設都需要大量資金的支持。本文通過分析中國現有的服務于城鎮化的主要融資方式及其局限性，從金融創新服務城鎮化、政治體制完善服務城鎮化這兩個角度出發，提出城鎮化進程中多渠道、多元化、創新型的融資方式。

關鍵詞：城鎮化 金融創新 政治體制

自黨的十六大確立城鎮化戰略以來，我國的城鎮化進程不斷加快。據國家統計局數據，2012年我國城鎮化率已達52.57%，今年預期達53.47%。目前，巨量的資金缺口成為了影響城鎮化健康發展的關鍵。據國研中心測算，城鎮化率每提高1個點，相關的投資就可能超過1萬億元。相對于地方政府財政收入減少、銀行借貸困難以及債務到期的種種難題，創新城鎮化融資模式，拓寬融資渠道顯得尤為重要。

一、中國城鎮化融資的主要方式及其局限性

1994年的分稅制改革和2008年的金融危機迫使中國城鎮化融資從以政府財政資金支持為主轉變為以土地財政、地方融資平臺、地方債為主，外資和民間資本為輔的融資方式。在城鎮化的過程中，這些融資方式為基礎設施、公用事業、公共服務三類項目提供了大量的資金，促進了城鎮化的快速發展。但是，在提倡新型城鎮化之際，這些融資方式逐漸顯現出其局限性。

（一）土地財政及其局限性

以政府財政資金支持的城鎮化融資模式已經難以維持城鎮化發展中必需的巨量資金流，土地財政便成為了推動城鎮化發展的主要動力。地方政府通過經營土地集聚了大量建設資金。但是，土地財政存在著以下弊端：政府對農村土地的征用使得大量農民失去了賴以生存的耕地，在既“失地”又“失業”的狀況下，社會穩定和發展受到威脅；收支規范與監督機制的缺乏致使資源、資金嚴重浪費；政府投資影響產業結構調整，加劇了建筑業、房地產業產能過剩。

（二）地方政府融資平臺及其局限性

在合法融資渠道非常有限的情況下，地方融資平臺應運而生。從資本化角度考慮，地方投融資平臺主要由特許權資本化、土地資本化、政府支出資本化這三個渠道為城鎮化建設提供資金。地方融資平臺存在著許多問題制約其可持續發展：融資過度依賴銀行以至于形成了以銀行貸款為主要來源的單一結構；根據《擔保法》，國家機關不能作為保證人，因此，地方政府出具的擔保承諾函不具法律有效性；政企分界模糊、償債責任不明確，資金管理不規范、信息不透明。這些問題會為地方政府融資平臺對城鎮化融資帶來負效應。

（三）地方債及其局限性

在城鎮化的過程中，銀行貸款也是資金融集的主要方式之一。地方政府主要通過地方融資平臺和土地抵押融資的方式向銀行取得貸款。國家審計署《關于全國地方政府性債務審計情況的報告》指出，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元，政府負有償還責任的債務約為6.71萬億元，占62.62%。面對著不斷增加的大量債務，地方政府有限的財政收入使其償債能力不足，從而造成債務積壓，使得銀行貸款成為不可持續的融資方式。

面對未來城鎮化的巨大資金缺口，以上幾種融資方式皆呈現出“心有余而力不足”的狀態。為了能夠保證城鎮化進城中所需的資金，多元化、多渠道、創新型的融資方式顯得尤為重要。

二、多角度考慮融資方式的創新

作為城鎮化建設的主體，地方政府在城鎮化過程中的領導地位不可撼動。本文主要從金融創新服務城鎮化、完善政治體制兩個角度來闡述多元化、多渠道、創新型的融資方式。

（一）金融創新服務城鎮化

1.營造投資環境發行地方政府債券

地方政府債券即市政債券（Municipal Securities）。隨著我國地方債券的發行機制、定價機制以及二級市場流通渠道的進一步完善，政府可以嘗試發行專門的城市建設債券如收益債券，募集社會閑散資金用于城市建設?；A設施項目建成之后的有償使用能夠為發行的收益債券提供還本付息的資金來源。未來穩定的資金來源有利于提高基礎設施收益債券的信用評級，降低融資成本，延長融資期限，這些優勢有助于提高民間資本使用效率的同時促進基礎設施項目的建設。

2.信貸資產證券化變“債權”為“股權”

信貸資產證券化，是將缺乏流動性但具有未來現金流的信貸資產（如住房、按揭貸款、信用卡透支等）進行組合，對該組合產生的現金流進行結構重組，并以此為基礎發行證券和融通資金的過程。首先，將地方政府平臺貸款債務進行分類，按照是否產生現金流和不同的現金流時限進行分類，然后，發行貸款的銀行將這些產生現金流的貸款組合賣給一個特殊目的機構（Special Purpose Vehicle，SPV），現金流則被分配到不同的份額中。

信貸資產證券化能夠解決資產的流動性問題，幫助地方融資平臺走出債務重重的泥淖，使其能夠繼續為城鎮化融資做出貢獻。此外信貸資產證券化也有利于分散商業銀行的集中性風險，而從“債權”到“股權”的轉變則使得地方政府面對社會眾多投資者的監督，促使地方政府對資金嚴格管理、合理利用。

3.根據產業特征設立產業化基金

城鎮化中基礎設施、公共事業以及公共服務的建設離不開社會公眾的參與。在政府的支持下，鼓勵社會資本設立污水處理、燃氣熱力生產、文化、教育、醫療、養老等經營性領域的產業化投資基金，不僅能夠吸納社會閑散資金，吸引社會公眾參與進來，還能使得社會公眾及時了解城鎮化建設情況，提高城鎮化的質量和效率。

4.股權投資與信托基金并進

在過去城鎮化過程中，債務性質資本遠遠超過股權性的資本，在債務融資方式遇到阻礙的時候，不妨提高股權性資本的比重，利用PE、VC等方式充分利用政府之外的經濟主體如企業、金融機構等的剩余資金，增強金融市場的活力以便更好地服務城鎮化。此外，可同時發展信托基金。通過信托基金募集流通中的剩余資金投向基礎設施、房地產、公用事業，能夠極大地減輕城鎮化過程中的資金壓力，同時促進我國城鎮化走可持續發展的道路。

（二）完善政治體制服務城鎮化

1.完善稅制以增加地方財力

1994年分稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78.0%下降到2011年的50.6%，而地方財政支出占比從1993年的71.7%上升到2011年的84.9%，地方政府面臨著事權與財權不匹配的難題。事權下放地方，財權上移中央加劇了地方政府的財力窘境，影響了地方政府積極性的發揮。當前稅收改革的熱點主要有資源稅、增值稅、營業稅、房產稅、物業稅，在這些改革中務必做到適度向地方政府傾斜。稅收具有長期效應，能夠增強地方政府的規劃、領導能力，促使其從長遠的角度考慮發展，形成有合理計劃的城鎮化發展，也能夠為地方政府在經濟發展不穩定時進行調控提供保障。

2.建立信息披露平臺

信息披露平臺的建立能夠使得城鎮化建設陽光化。地方政府對城鎮化的快速發展做出了巨大貢獻，但是其中也不乏腐敗現象。信息披露平臺能夠幫助社會公眾更清楚地了解我國城鎮化的發展狀況，對地方政府的計劃和行為進行監督；有利于投資者及時地了解投資的風險程度，更理性地做出投資決策；也有利于社會閑散資金的高效流動和利用。

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責任編輯：楊再梅