關于“土地財政”的一般分析及討論

摘 要：本文首先介紹地方政府雙壟斷的成因，然后分析了地方政府為何如此鐘情于成為賣土地的“大企業(yè)”及其如何為了獲得超額利益進行過量征地，最后指出地方政府目前土地雙壟斷的優(yōu)缺點，并針對我國土地雙壟斷的弊端給出一些建議。

關鍵詞：地方政府 “土地財政” 壟斷 征地 土地市場

一、“土地財政”的成因及定義

20 世紀 90 年代以來，我國進入工業(yè)化和城市化的加速擴張階段，因而對城市用地的需求急劇上升，導致農(nóng)用地轉向非農(nóng)用地的需求急劇增加。農(nóng)業(yè)用途轉變?yōu)槌鞘杏猛尽⑥r(nóng)業(yè)用地變?yōu)楣I(yè)和商業(yè)用地的價格也隨即高漲，在這個過程中，擔任這個中間轉換地位的機構或個人將獲取暴利。2004年，國土部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了“71號文”，即《關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求各地在8月31日前將歷史遺留的經(jīng)營性用地以協(xié)議方式出讓問題加以界定并處理完畢（即所謂“8·31大限”），8月31日后不得再以協(xié)議方式出讓。也就是自2004年8月31以后，所有土地都必須通過政府的招拍掛才可上市，政府成為唯一的土地供應商。這里的政府指的是地方政府。追溯到1994年的分稅制改革，當時，中央政府抽走了更多的稅收，下放了更多的政權，導致地方政府不僅依靠稅收部分的收入下降，還帶來了更多的支出需要。因此，地方政府為了生存下來而“被逼”形成了一個賣地的“大企業(yè)”，這也就是“土地財政”的成因。

我國《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，而城市土地由國家所有，并規(guī)定只有涉及公共利益需要時，國家才能向農(nóng)民征用土地。但現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，即向政府購買一定年限的國有土地的建設用地使用權。這就導致不管是公共利益還是非公共利益，土地需求者只能向國家申請土地，而不能直接從農(nóng)民或集體手中購買。因此，農(nóng)民手中的土地只能自用，如果想要賣掉土地，只能通過國家，不能直接向土地需求者出售土地，也就不能享受由市場競爭反映出來的土地的真實價值。由于政府是把農(nóng)業(yè)用地轉化為城市用地的唯一合法壟斷機構，因此其享有壟斷定價權利，這使得政府對征地的補償標準大大低于由市場競爭反映的土地真實價值，嚴重損害了農(nóng)民的權益。綜上所述，地方政府不僅擁有對農(nóng)用地的唯一征收權，而且還壟斷了城市用地的供給，形成我國地方政府的“土地財政”或“土地雙壟斷”。

二、地方政府過量征地的原因及表現(xiàn)

我國的土地主要由城市用地和農(nóng)村用地構成，實行的是城鄉(xiāng)二元土地制度。在地方政府對農(nóng)用地征地的過程中，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，政府征地補償包括土地補償、安置補助以及附著物和青苗補償，且補償標準不“超過”土地年產(chǎn)值的30倍，但沒有細致的規(guī)定，因此地方政府有很大的操作空間。由于地方政府在征地補償?shù)臎Q定上具有很大的靈活性，而農(nóng)民由于文化程度低等因素在和地方政府的談判過程中處于劣勢地位，因此就只能獲得極低的補償。城市土地的價格要遠遠高出農(nóng)村土地的價格，正是由于如此懸殊的價格差異，使得地方政府通過“招拍掛”方式所獲得的土地出讓金遠遠大于征收土地補償金。這也就造成了土地領域出現(xiàn)大量地方政府的腐敗行為、侵權行為，如采取亂占濫用、未批先用和隨意改變土地屬性等。同時，采用超規(guī)劃、越權和分拆批地等審批征用土地程序，而在針對耕地占補平衡的數(shù)量和質(zhì)量問題上存在占優(yōu)補劣、占多補少甚至不補等行為。還有一些地方政府為了獲得超額利潤或為獲取高額的財政收入解決負債問題，對農(nóng)業(yè)地進行非法征收和強制拆遷，大肆地賣地，而且將以較低價格征用過來的城郊和農(nóng)村土地儲備起來，減少土地的供應量形成供不應求的局面，造成房價上升后再將其進行招拍掛，取得囤地收入的最大化。

三、地方政府與中央政府的博弈

我國是世界上人均耕地最少的國家之一，地方政府過渡征用農(nóng)業(yè)地使得我國將面臨土地資源稀缺與浪費并存的現(xiàn)狀。2005年中國國土資源公報顯示：到2004年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置土地7.20萬公頃，空閑土地5.48萬公頃，批而未供土地13.56萬公頃，三類土地總量為26.24萬公頃，占城鎮(zhèn)建設用地總量的7.8%。目前，中國耕地保有量正在向18.12億畝的紅線逼近。中央政府為了保證糧食安全及注重國家利益，規(guī)定了最嚴格的耕地保護制度，必須保證目前耕地不能低于18億畝耕地。地方政府由于可觀的利益誘惑，看準了中央政府需要付出的高額監(jiān)管成本，且各地方政府之間為了共同利益也存在合謀行為，想方設法要化基本農(nóng)田為非基本農(nóng)田，加大轉換成建設用地的幾率，進而通過化整為零和以租代征等方式在與中央政府博弈過程中處于優(yōu)勢地位。

四、“土地財政”的優(yōu)缺點及應對弊端的對策

眾所周知，任何制度的制定都有其優(yōu)缺點，土地市場的政府壟斷制度能成為計劃經(jīng)濟體制轉型期的產(chǎn)物必然有其原因，它的存在不僅促進了我國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，還有規(guī)模經(jīng)濟帶來的較低會計成本，對國家來說，這種制度有績效優(yōu)勢，而且還會促進長期的高投資率。我國把房地產(chǎn)歸為第二產(chǎn)業(yè)，土地的壟斷也加速了土地城市化中房地產(chǎn)的投資，對我國GDP的增加有積極作用。同時，如果征地過程中土地完全由市場主體自由開發(fā)，那么原本成片有序開發(fā)才有價值的土地，可能被分割得支離破碎，無法發(fā)揮其應有價值。但其弊端也仍然存在：第一，造成農(nóng)地與非農(nóng)地價格比例嚴重失衡，進而導致城鄉(xiāng)居民收入差距過大，農(nóng)民的權利受到了嚴重損害，影響國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。第二，征地過程中的壟斷低價會導致土地資源的浪費。由于地方政府征地成本低，對企業(yè)的相對低價供給會造成產(chǎn)業(yè)進入門檻低、產(chǎn)業(yè)同構性強等，很難在市場機制中淘汰過剩的產(chǎn)能，因此，大量的土地資源和礦產(chǎn)資源被粗放利用。第三，政府的壟斷供給造成房價高漲，形成房地產(chǎn)市場的資產(chǎn)泡沫。第四，雖然“土地財政”會帶來規(guī)模經(jīng)濟，降低會計成本，但會造成土地市場存在兩權分離的公有制產(chǎn)權侵蝕、政企不分的行政管理體制和要素缺損的市場機制，從而削弱了市場配置資源的能力，增加了就業(yè)人員和資源配置損耗，加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化包括綠色成本在內(nèi)的許多不必要的社會成本。第五，土地征收將會成為政府腐敗的一個重要源頭，而且這種權力的濫用勢必導致農(nóng)地不可再生資源的快速消失，嚴重威脅中國的糧食安全。最后，政府壟斷經(jīng)營還將影響市場公平原則。

根據(jù)上述討論，“土地財政”制度雖然依然存在，但其弊端也顯而易見，因此，我國亟需采取一些措施來緩解其帶來的問題。第一，明確產(chǎn)權問題，加快集體所有權的建設。地方政府擁有土地征收階段的壟斷權主要依賴于在基層集體所有制和公有制之間的模糊界定。第二，提高土地征收補貼費用。第三，增強地方政府對失地農(nóng)民的社保責任，地方政府毫無節(jié)制地征用農(nóng)業(yè)地，會出現(xiàn)大量的種田無地、上班無崗、低保無份的三無游民，政府有責任保障這些人的基本生存權利，因此，為失地農(nóng)民提供基本的社會保障刻不容緩，其不僅是公平、公正的需要，而且對降低土地征用的交易成本及減少土地征用的阻力有積極作用。第四，實施土地財產(chǎn)稅制度。世界上發(fā)達國家地方政府的財政收入主要是土地稅收中對存量地產(chǎn)征稅，而不是對增量土地的出讓和出售。設置“土地財產(chǎn)稅”可以為地方政府提供穩(wěn)定的稅收來源，從而有效緩解地方政府的財源問題。第五，為保證基本耕地，在農(nóng)地征用過程中設置“土地發(fā)展權”。土地發(fā)展權，簡單地說就是變更土地用途（在經(jīng)得政府準許之后），對土地進一步開發(fā)并獲得更多收益的權利，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產(chǎn)權。總之，造成土地過度征用不僅是由于地方政府對土地的壟斷權，更由于中國土地發(fā)展權的缺失。第六，加大中央政府對土地運作的監(jiān)管力度，嚴厲打擊征地尋租行為。第七，加強地方政府社會管理和公共服務職能。即努力讓地方政府認識到自己為社會謀福利的職責而主動以社會總福利最大化為目的，避免雙壟斷的弊端。這里強調(diào)的是地方政府的服務性和維護公平性，而不是利用這種先天優(yōu)勢參與其中，甚至為了自己的利益而放棄社會利益等行為。如果政府能夠針對這些意見制定相應的適合我國國情的制度，那么“土地財政”制度將更能發(fā)揮其優(yōu)勢。

五、結論

本文涵蓋了針對我國目前土地市場上地方政府“土地財政”的一般分析，包括“土地財政”的成因及定義、地方政府過量征地的原因及表現(xiàn)、“土地財政”的優(yōu)缺點及應對弊端的對策，還針對地方政府與中央政府之間博弈的優(yōu)勢進行了討論。從這些方面可以看出，雖然我國目前“土地財政”有很多問題存在，但這只對地方政府來說有利可圖，而且可能是以損害其他更需要保護階層的利益為代價。因此，本文認為，如果地方政府“土地財政”要長期存在，就必須采取一些有效措施來彌補其弊端，使地方政府雙壟斷能更適應我國國情并為全社會帶來福利。

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責任編輯：楊再梅