淺談中國及英國食品安全監(jiān)管體系的對比研究

一、食品安全的內(nèi)涵及現(xiàn)狀

在經(jīng)濟學和政治學中，“食品安全”最初被定義為食品供給數(shù)量安全，即食品數(shù)量需要保持在能夠滿足任何人在任何時間能夠購買并得以支付來維持生命和健康的水平。隨著世界糧食產(chǎn)量的增加，糧食產(chǎn)量已經(jīng)基本能夠滿足人類生存需求。因此，食品安全的定義也逐步由供給數(shù)量安全轉(zhuǎn)為質(zhì)量衛(wèi)生安全。根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）于1996年的定義，食品“質(zhì)量安全”是“對食品按其原定用途進行制作和食用時不會使消費者身體受到傷害的一種擔保”。結(jié)合眾多學者對食品安全概念的研究和理解，國際社會對食品安全內(nèi)涵基本形成共識，即食品的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動必須符合國家強制標準和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒、有害物質(zhì)，損害消費者身體健康或存在危及消費者及其后代身體的隱患。

目前，食源性疾病在世界范圍內(nèi)是引發(fā)疾病和死亡的主要原因之一。根據(jù)美國疾病防控中心（CDC）2013年統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，每年由于食物質(zhì)量安全不達標或不衛(wèi)生致病的美國人大約有4，800萬人（約6個美國人中有1人），128，000人住院，3，000人死亡。近幾年，食品安全事件在各個國家頻發(fā)。2008年，中國“三聚氰胺”毒奶粉事件造成6名嬰兒死亡，294，000嬰兒及兒童患?。煌?，美國花生公司被涉及到一起沙門氏菌事件，導致9人死亡，637人住院治療并有上千例疑似患者；2011年，德國“毒豆芽”事件導致37人因感染大腸桿菌死亡，3，000人患病；2013年歐盟國家發(fā)生的震驚消費者的“馬肉事件”也促使政府來尋求更強的執(zhí)行力來打擊食物摻假。面對層出不窮的食品安全問題，消費者對食品行業(yè)以及政府的監(jiān)管產(chǎn)生了不滿意、不信任的消極情緒。政府作為食品安全最主要的監(jiān)管主體，除了對食品安全相關(guān)法律法規(guī)的完善，還要建立有效有序的監(jiān)管體系來保證食品供應(yīng)鏈中各個環(huán)節(jié)的依法運行。本文將通過對中國及歐盟以政府為主體的食品安全相關(guān)監(jiān)管體系的比較分析，找出我國食品安全監(jiān)管體系中存在的不足。

二、中國及英國食品安全監(jiān)管體系的比較

（一）英國食品安全監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置及其職責

英國作為歐盟的成員國，具有歐盟及國家兩個層級的食品安全監(jiān)管體系。歐盟的主要食品安全監(jiān)管部門包括歐洲食品安全局（EFSA）、健康與消費者保護總司（DG SANCO）以及歐盟食品獸醫(yī)辦公室（FVO）；英國本國的食品安全管理部門主要包括環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA）及英國食品標準局（FSA）。歐盟各個食品安全監(jiān)管機構(gòu)各司其職。歐洲食品安全局作為當前世界先進的科學技術(shù)平臺，主要負責對食品供應(yīng)鏈中存在的食品安全進行風險評估及信息傳遞，并對歐盟委員會及歐盟成員國的法律法規(guī)提供科學建議；健康與消費者保護總司主要負責監(jiān)管歐盟法律中關(guān)于食品和產(chǎn)品安全、消費者權(quán)利及公共衛(wèi)生的條款的實施，并提出建議來支持f0dHxio75TC4jKz7BuwC/E87x3qpO9LDIjErW6wPV8M=歐盟的相關(guān)行動；歐盟食品獸醫(yī)辦公室則是確保食品安全、動植物健康及動物福利等相關(guān)法律的實施和執(zhí)行。在歐盟的統(tǒng)一指導下，英國政府根據(jù)歐盟食品安全法的最高標準調(diào)整其監(jiān)管機構(gòu)，將食品安全監(jiān)管集中于環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部及英國食品標準局進行統(tǒng)籌監(jiān)控。環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部主要負責環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)的相關(guān)政策與法規(guī)；英國食品標準局協(xié)助食品企業(yè)進行安全生產(chǎn)，并與當?shù)卣黄鸺訌娛称钒踩ㄒ?guī)的執(zhí)行。

（二） 中國食品安全監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置及其職責

相較于歐盟國家相對統(tǒng)一的監(jiān)管模式，我國實行的是“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式。各個部門根據(jù)“分工負責各自職能，互相監(jiān)督協(xié)作”的原則，以國家級檢驗監(jiān)管機構(gòu)為領(lǐng)導，省級和部門檢驗監(jiān)管機構(gòu)為主體，市、縣級監(jiān)管機構(gòu)為補充，對我國食品供應(yīng)鏈進行“由餐桌到農(nóng)田”的多部門分段監(jiān)管。中國的食品安全監(jiān)管機構(gòu)主要包括衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢查檢疫總局、商務(wù)部、國家工商行政管理總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局等，各個部門分別負責監(jiān)管一個供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)部門負責監(jiān)管初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工過程中食品安全，包括食品衛(wèi)生的監(jiān)管；工商部門負責食品流通過程中的安全監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門主要負責消費領(lǐng)域包括食堂及餐飲業(yè)的食品安全監(jiān)督；衛(wèi)生部主要承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責任，組織制定食品安全標準，并負責食品及相關(guān)產(chǎn)品的安全風險評估和預警工作。此外，除了上述各個機構(gòu)的橫向監(jiān)管，各個部門還分別具有不同形式的從中央到地方的垂直權(quán)力分配，在省、市、縣各級分別設(shè)有相應(yīng)的延伸機構(gòu)。

三、 中國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置中存在的主要問題

通過上文對英國及中國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置及各機構(gòu)職能的考察比較得出，盡管我國建立的食品安全機構(gòu)體系相比較看似更完整，有更多的部門來負責食品供應(yīng)鏈中不同領(lǐng)域的監(jiān)督管理，但是在實施中，機構(gòu)設(shè)置的復雜性也給工作效率帶來了一些問題。

我國機構(gòu)設(shè)置存在的最主要問題，首先，由于監(jiān)管單位、層級關(guān)系及地域監(jiān)管的原因，在實際工作中造成了“多頭管理，無人負責”的現(xiàn)象，不僅會影響各個機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性，而且當食品安全問題出現(xiàn)后，各個單位機構(gòu)會互相推諉責任，在執(zhí)法過程中由于監(jiān)管權(quán)的重疊或模糊不清產(chǎn)生矛盾和沖突。盡管我國設(shè)置了衛(wèi)生部作為組織協(xié)調(diào)各部門工作的機構(gòu)，但是在層級上衛(wèi)生部與農(nóng)業(yè)部等部門同屬于正部級，因此工作中的組織管理困難仍然存在。根據(jù)歐盟的經(jīng)驗，建立一個跨部門的全國統(tǒng)一的食品管理機構(gòu)，來組織協(xié)調(diào)整個食品供應(yīng)鏈中各個環(huán)節(jié)的管理，是保證我國整個食品安全管理體系正常有序運轉(zhuǎn)的首要任務(wù)。

其次，除了缺乏權(quán)威性的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，在監(jiān)管權(quán)力分配方面，我國各個部門存在著橫向及縱向的權(quán)力配置不統(tǒng)一的現(xiàn)象。各個監(jiān)管部門的縱向延伸包括分級管理、半垂直管理和混合管理三種形式。各監(jiān)管部門之間管理體制不一致，不僅使各省級以下地方監(jiān)管部門的統(tǒng)一執(zhí)法增加了難度，同時，由于一些地方特別是偏遠地區(qū)，基層部門的人事和財政等措施受地方政府支配，導致這些基層部門缺乏足夠的經(jīng)費和人力。而一些食品企業(yè)同時作為地方政府的財政支柱，監(jiān)管部門很容易受到政府及其他地方利益的干擾，對企業(yè)的違法行為采取放縱態(tài)度。因此，建立統(tǒng)一的層級制度，加強各個部門之間的橫向聯(lián)系和信息交流，有利于全國范圍內(nèi)食品安全管理活動的有效進行。

最后，我國食品安全的監(jiān)管缺乏完善的社會參與機制。食品安全問題不僅需要政府的監(jiān)管，還需要消費者、第三方食品行業(yè)協(xié)會及媒體等的參與和監(jiān)督。在我國，消費者作為食品安全的直接受益者，由于缺乏完善的投訴機制及政務(wù)公開機制，缺乏維權(quán)及參與食品安全監(jiān)管的主動性和積極性。我國的食品行業(yè)協(xié)會還處于起步和發(fā)展階段，缺乏行業(yè)規(guī)范，對食品安全的監(jiān)管還沒有起到充分的作用，仍需政府的引導和鼓勵。在媒體輿論方面，由于缺乏規(guī)范的參與機制，不僅在調(diào)查報道過程中不能得到相關(guān)部門的配合，甚至會遭到基層地方政府及監(jiān)管部門的阻礙，難以進行正常的輿論監(jiān)督工作。根據(jù)歐盟的《食品安全白皮書》的基本原則，透明度是貫穿整個食品安全監(jiān)管體制的主線。統(tǒng)一、透明、有效的技術(shù)法規(guī)體系不僅有利于食品安全相關(guān)措施及監(jiān)管的有效實施，更有助于增強消費者對食品安全的信心，使食品安全真正給消費者帶來利益。

（作者單位： 內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院）

責任編輯：張莉莉