我國地方政府性債務風險分析

【摘 要】 美債危機和歐債危機愈演愈烈，更應引起我國對政府債務情況的高度關注。我國巨額的地方政府性債務主要面臨總量風險、結構風險、效率風險和管理風險，為保障地方和國家經濟健康發展，我國應該積極完善預算制度，明確指定債務管理機構，運用合理的舉債方式，健全政府債務監督機制。

【關鍵詞】 地方政府性債務； 預算制度； 債務風險

我國地方政府性債務問題由來已久，自20世紀90年代開始，地方政府債務問題已初露苗頭，最近更有愈演愈烈之勢，我國在過去經濟的快速發展中所積累的弊端也因此日漸顯露。

我國在財政管理體制上仍舊采用中央、省、市、縣的分級管理體制，而且各項負債層次不齊，情況極其復雜，這也是各個部門統計出的數據有較大差別的原因所在。長期以來，由于各項制度的欠缺和對該項問題的忽視，內在的風險伴隨著經濟的快速增長也逐步積累起來。在過去30年，經濟高速發展掩蓋了很多深層次的矛盾，在經濟下滑的時候，長期積聚的問題便日漸顯露。各種問題瞬間雜糅在一起，對策措施的捉襟見肘嚴重地挑戰著我們的經濟增長方式以及政府的執政能力。在目前看來，社會深層次的矛盾已經十分突出，地方債務又是一個要必須極度正視并且要采取措施加以解決的問題。因此，對其進行深入研究并采取針對性的政策加以解決，消除其所產生的巨大風險勢在必行。近年來，世界經濟動蕩不安，不確定性日趨增大，而我國的經濟發展也面臨一個新的拐點，高增長能否持續，現有經濟發展方式如何轉變，社會矛盾如何化解，種種問題都需要我們作出正確的應對舉措。

一、我國地方政府性債務現狀

根據中華人民共和國審計署審計結果公告（2011年第35號），截至2010年底，全國地方政府性債務余額107 174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務67 109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23 369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16 695.66億元，占15.58%。

地方政府性債務余額中，有51.15%共計54 816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續建2008年以前開工項目的，其中：2008年及以前年度舉借31 989.04億元，占29.85%；用于續建以前年度開工項目和償還以前年度債務本息22 827.07億元，占21.30%。

地方債是地方政府籌措財政收入的一種形式，且要列入預算并由自身支配，其用途主要是地方公共設施的建設。至于還款來源方面，地方政府持續有效的稅收能力一直是作為還款付息的保證。在過去的時間里，地方債務在迅速積累，并且規模也越來越大，龐大的債務數字讓人觸目驚心，政府的不加節制加大了民眾對中國經濟前景的擔憂。與此同時，美債危機和歐債危機愈演愈烈，更應引起我們對自身債務情況的高度關注，不能掉以輕心。日后危機一旦全面爆發，勢必將難以控制，任何難以預料的災難性結果都可能發生。

二、我國地方政府性債務風險分析

一般意義上來講，通用的風險的定義是指事件發生的不確定性。綜合來看，地方政府性債務的風險主要體現在地方籌措資金以及到期還款過程中，由于突發事件的影響，致使其收支矛盾激化，財政狀況出現嚴重的不均衡，進而影響地方的穩定與社會的協調。

（一）債務風險的分類

1.總量風險

總量風險是由于我國地方債務的規模過于龐大，考慮到投資項目的現金回收率低下，還款能力不足，這樣地方政府就存在很大的信用風險，到期違約的可能性極大。根據審計署公布的數字，2010年，各地的債務綜合規模已突破十萬億，且很多地市的負債率處于較高水平。從相關部門所公布的數據看，危機已經有所顯現，必須引起足夠的重視。

2.結構風險

結構風險主要表現為地方政府在舉債過程中所涉及的借款單位過于繁雜，業務關系繁瑣，角色定位不清，且在很多借款項目中充當了擔保人或者需要承擔連帶責任的角色。由于資金運用面較為狹隘，對于投資項目的選擇就顯得盲目，致使地方政府在養老、社保、公共設施等方面也形成了巨大的資金漏洞。公共項目投入的不足將導致地方福利水平的低下以及當地居民生活的困難。另外，由于地方經濟發展的不平衡，國家相關政策措施落實不到位，經濟落后地區由于發展速度緩慢，資金再利用效率低下，再加上其本身存在的財力不足、基礎薄弱的情況，致使其資金的回收率受到很大影響，這就進一步加大了其償還債務的風險，地區經濟不平衡的可能性也進一步被拉大。

3.效率風險

效率風險主要來源于地方政府資金運用以及投資項目選擇方面。我國雖然在20世紀90年代已經完成市場經濟改革，步入市場經濟國家行列，但是我國市場化程度較低的問題一直飽為詬病，市場行為很多方面都要受到政府的牽制，“官本位”依舊是支配我國經濟社會運行的主體思想，地方在資金使用的范圍上比較單一，資金投放考慮的更多的是政府的政績，而不是項目的可行性與其能否帶來持續的現金流入的可能性，因此，各地出現了嚴重的重復投資現象，直接結果是加劇了目前我國已普遍存在的產能過?，F象。另外，高速度的投資建設、政府購買帶動了物價上漲，進一步加大了通脹壓力，資金使用的不加約束也加大了日后償還的風險。目前，我國的經濟環境已經暴露出了一定的問題，過量無效率、無意義的投資項目將進一步擴大已有的風險，投資經營環境進一步惡化。

4.管理風險

管理風險主要指主管部門對資金管理能力的欠缺。雖然我國本質上實行的是中央集權制度，地方都必須堅決服從中央的領導，地方的自主權利受到限制，但是在政策具體落實的過程中，由于利益的誘惑或者政績的驅動，地方會出現很多與中央不一致的地方。此外，由于中央對于地方資金運用并沒有出臺相應的法律措施或者行政命令，且過去對該項問題也沒有采取足夠的重視，而相關的監督管理部門對此不作為態度，致使地方在控制債務規模以及風險的過程中就出現了很大的問題，將帶來極為嚴重的后果。因此，制定完善的監督管理制度將帶來積極正面的效果，其不僅可以大幅度提高資金的使用效率，也會有效發揮資金的作用，地方政府的債務壓力也會減輕，債務危機發生的可能性大大降低，這是防范債務風險最為重要的一環，也是最為關鍵的一個方面。

（二）地方政府性債務風險帶來的影響

1.影響政府政策的效果

經濟學中，各種資源要在市場中充分實現最優配置，以實現帕累托最優狀態，而無形的手在這個過程中發揮著至關重要的作用。弗里德曼更是積極倡導市場的作用，主張政府退出市場，將市場的作用發揮到最大。當前我國的經濟體制市場化程度依舊不高，高度自由的市場在目前來看難以實現。更為嚴峻的是，地方政府過多舉債的行為對市場經濟的良性發展產生了很大的負面影響，政府積極參與市場經營，主導大量的投資項目，使得數量龐大的政府資金涌向市場，進入建設領域。一般意義上來說，政府投資雖然可以拉動經濟增長，但是過量的投資也勢必會產生很大的擠出效應，私人投資必將大大受到擠壓。由于市場資金流動不均衡的現象未得到緩解，致使民間投資活躍程度低下，投資熱情減退，企業經營困難，經濟不景氣的情況進一步蔓延。此外，過多的投資也將帶動物價上漲，致使國內的通脹壓力進一步加大，這就直接加大了中央政府調控經濟的難度，使得中央在政策的制定上顯得縛手縛腳。

2.地方政府的財政壓力進一步加大

地方政府透過各種渠道籌措資金，從我國目前情況來看，政治體制仍舊制約著經濟體制的改革與發展，GDP與地方政績的關聯關系短期內難以改變。近些年房地產市場的蓬勃發展使得地方政府透過土地財政獲得了大量資金，致使重復投資建設的現象進一步加劇，但由于中央出臺的房地產調控政策的影響，源于土地的財政收入在很多地方已不能滿足政府需要，而過去的項目由于沒有穩定的現金流收入，致使其面臨的財政壓力日趨加大。對于到期債務，地方政府又沒有足夠的收入來償還，政府被迫透過其他渠道繼續籌措資金，債務規模也因此進一步擴張，最終陷入惡性循環。另外，政府換屆后，沉重的債務壓力將給下屆政府帶來很大的負面效用，使其工作的展開陷入困境，當地居民的生活也勢必受到影響。

3.政府公信力下降

隨著近些年地方政府債務規模越來越大，相對應的債務風險也日益明顯，政府在舉債形式方面更是花樣頻出，一旦政府出現債務危機，政府的形象以及公信力必將下滑，其政策手段的弱化將嚴重拖累市場，人民群眾對政府的信任度會大大降低，如果問題進一步擴大，甚至可能出現執政危機，有效支持當地經濟發展以及各項福利事業的完善都將成為空談。歐債危機已經給我們帶來了深刻的教訓，我們需要積極采取手段控制債務擴大帶來的負面影響。

三、應對地方政府性債務風險的措施

（一）積極完善預算制度

國家的穩定，要有完善的體制做根基，再不斷充實改進，使之趨于完美。關于預算制度的選擇以及如何對現有制度進一步完善，一直存在爭論與9ZEt5FLynGGZcKZ7Kf2PmIi401ZxGYX0DLfwqwgOrHA=探討，高度集權的政府機制也使得我們過去一直淡化了對所謂“預算”的需求，導致投資盲目，賬目混亂。因此，我們必須在現有的基礎上積極參照世界發達國家的成熟經驗，例如美國，來建立完善我們的預算制度。對地方資金使用的具體規模和用途要有詳細記錄，在投入資金前對其進行項目考核，對項目可行性進行評估。此外，地方政府的借款流程要逐步完善，進一步提高投資過程的透明度，引入更多監督機制，控制資金的過度濫用現象。

（二）明確指定的債務管理機構

世界上大多數國家對于債務管理大致有預算部門、金融監管部門和債務管理機構三類機構進行監管，其中多數國家采用預算部門對債務進行管理。金融監管部門具體的作用發揮要依賴于資本市場的完善情況，資本市場較為發達的國家，金融監管部門同時也會監督地方政府的借債行為。反之，在資本市場欠發達的國家，金融監管部門的作用就會被弱化。另外，有些國家專門設置了債務管理機構對相關債務進行管理和監督，隨時檢查和監控各級政府的債務情況，督促其提高資金利用率，保證還款能力。

我國可以借鑒發達國家的經驗，設置專門的管理機構對地方政府的借債行為進行管理，以及時進行風險評估和控制。同時要做到直接對中央負責，及時匯報相關情況，以便使得中央能夠定期對地方具體債務情況進行考核，增強其風險意識。

（三）運用合理的舉債方式

關于具體的舉債方式，有的國家地方政府不允許發債，要通過中央來提供貸款，這是不發達國家舉債的具體表現，而發達國家則可以直接發行債券。我國目前仍舊是發展中國家，且已推行地方債的試點發行，在具體的發債過程中，要不斷摸索，也要不斷完善地方發行的機制，積累經驗，為以后的有序發行創造條件。國家的舉債要根據本國經濟發展的實際情況，地方在舉債的過程中也要充分考證地方的具體發展情況，合理適度地舉債，地方自主權較大且較為發達的地區要服從國家的具體經濟發展政策。在今后的發展中，國家要對當年的具體舉債數額作出明確的規定，并且要制定嚴格的舉債程序，地方政府的借債過程要經過嚴格的程序審核才能進行。

（四）健全政府債務監督機制

第一，地方政府舉債的標準和審核程序要嚴格，對于不符合標準的地方政府，堅決不允許其舉債。第二，根據歐債危機的教訓，地方政府要嚴格控制具體的舉債規模，不能盲目地無限擴大，舉債要理性，要符合經濟發展的規律，要為今后的發展留有廣闊的空間。第三，除了中央要明確制定對債務問題的法律性文件外，地方也要根據具體預算來執行。風險預警機制也要逐步完善，隨時警惕各種可能存在的風險并阻止其進一步蔓延。最后，充分發揮市場監督的作用，提升群眾監督意識，對于政府賬目的真實完整性，要給予群眾質疑的權利，督促政府提高其工作效率并完善其內在運行機制。

【參考文獻】

[1]國家審計署2011年第35號：全國地方政府性債務審計結果[EB/OL].中華人民共和國審計署網站，2011-06-27.