地方政府性債務風險的識別與預警研究

【摘 要】 隨著地方政府性債務的急劇累積和飛速增長，地方政府性債務風險的識別與預警成為當前研究的熱點。在正確識別地方政府性債務風險的類型和來源的基礎上，進一步剖析其成因，通過現代決策技術選擇合適的風險評估指標體系，并根據模糊綜合評判法構建風險預警評估模型，為識別風險和作出正確預警決策提供科學的依據。

【關鍵詞】 地方政府性債務； 風險識別； 風險預警

地方政府性債務風險成為2012年金融風險的關注焦點。上海證券最新研究報告顯示，大部分2011年到期的政府性債務通過再融資的模式周轉到2012年，2012年地方政府到期債務本金高達3.6萬億元。土地拍賣的收入作為政府籌資的重要來源，2012年驟減到1.6萬億元左右。另外，保障房的建設資金在2012年超過5 000億元，如果不開辟其他新的融資方式，地方政府必將資不抵債，出現巨額資金缺口。地方政府性債務的急劇累積和快速增長，已經成為制約地方經濟社會健康、和諧、持續發展的嚴重障礙。

一、地方政府性債務風險的識別與預警程序

地方政府性債務風險識別與預警可以為各級政府監控地方政府財政支出運行狀況、制定化解風險策略提供風險管理控制決策依據，當債務風險等級加大時能及時發出預警，有效避免風險的傳導機制，預防惡性連鎖反應。地方政府性債務風險識別與預警是地方政府各種經濟數據采集、測評、分析和控制的復雜系統工程，它主要由以下三個流程構成：

二、地方政府性債務風險的識別

（一）地方政府性債務風險的類型及來源

債務風險是指由于各種因素相互作用導致債務發生債務危機的可能性。即地方政府在組織債務活動的過程中，因債務體制和債務管理手段的缺陷性以及其他因素的不可控性和不確定性所導致的債務收支失衡，從而引發經濟運行損失的可能性，它包含兩個方面：總量失衡或結構失衡。根據世界銀行高級經濟學家漢娜的政府債務矩陣，可將地方政府的債務風險分為兩個類型：第一種類型可以分為直接負債風險和或有負債風險；第二種類型分為顯性負債風險和隱性負債風險。經契約或法律的形式確認的是顯性負債，這種債務地方政府在法律上具有支付義務；政府出于公眾和利益集團的壓力承擔的債務稱為隱性負債，這種債務是政府負有道義責任所形成的。這兩種類型中每種債務又相互包含，因此可分為直接顯性債務風險、直接隱性債務風險、或有顯性債務風險、或有隱性債務風險四種債務風險類型。

從來源看，直接的債務風險主要源自于直接顯性債務，這種債務一般是通過財政預算安排、經過一定法定的程序批準，需要由地方財政直接承擔，因此是事先可以預見和計算的；間接的債務風險由直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務三者組成，往往來自于財政預算之外，是來自于地方財政間接承擔的其他領域的債務。顯而易見，隱性負債風險比顯性負債風險難以估計得多，或有負債風險比直接負債風險難以估計得多。

（二）地方政府性債務風險形成的經濟學分析

地方政府性債務風險具有累積性，這種特性來源于地方政府舉債規模及結構超越了地方政府、當地經濟、企業和居民等相關利益主體的承債能力。長久以來，我國經濟的飛速增長和財政體制的本身弊端，好像是地方政府債務的催化劑，促使地方政府債務規模急劇膨脹，同時，地方政府行政長官出于政治資本及晉升等內在的驅動力，忽視了與地方經濟發展相匹配的承債能力，所導致的投資沖動、面子工程等一些非理性行為也進一步誘發了地方政府舉借債務的膨脹。一些地方的經濟增長速度和財政收入的增長速度遠遠低于地方政府債務規模的增長速度，一旦地方政府債務規模超越了地方經濟相適應的承債能力，就會形成并加劇地方政府性債務風險。下面從經濟學的角度對地方政府債務風險進行簡要分析。

按照慣例，設t代表年份，設地方政府債務增長函數為D（t），地方經濟發展函數為Y（t）。由此導出地方政府性債務的增長率Kd=dD/dt，地方經濟增長率為Ky=dY/dt，出于研究的便利，現假設地方經濟增長率Ky為固定值。地方經濟增長率Ky與地方政府性債務增長率Kd變動的不同區間導致了地方政府性債務風險的產生，如圖2所示。

觀察圖2，在V1左側的區間，地方經濟增長率Ky大于地方政府性債務增長率Kd，地方經濟承債壓力則逐年遞減，該區域不存在債務風險，可稱為安全區。債務規模與當地經濟發展規模相比，相對較小，在這個區域也意味著政府投資乏力，在某種程度上限制了地方經濟的快速持續發展，同時公共物品配備也難以滿足社會的需求量。

在V1—V2區間，地方政府性債務增長率Kd與地方經濟增長率Ky相等，地方經濟承債壓力基本保持不變，該區域理論上不存在債務風險，即穩定區，且在該區域地方政府在保證經濟穩定發展和公共物品投入的同時，政府舉債規模還沒有超過其經濟發展和財政收入的承受能力。

在V2右側區間，地方經濟增長率Ky小于地方政府性債務增長率Kd，地方經濟承債壓力逐步遞增，該區域是債務風險的高發區，在該區域地方政府投資沖動持續膨脹，市政建設和公共物品的投資帶動了經濟快速增長的同時，其債務規模的增長已超過了地方經濟發展和財政收入的承受能力。

綜合分析可以預測，在安全區與穩定區內，地方政府通過舉債進行城市、交通等方面基礎設施建設，改善經濟發展和招商引資條件，對于“保增長、保穩定”目標的實現起到積極的推動作用，但是如果地方政府性債務規模一旦超出與地方經濟發展相匹配的范圍，地方政府債務風險將必然出現。從我國當前實際情況來看，至今仍然沒有制定出比較完善的風險管理體制，沒有形成較為有效的債務規?？刂茩C制，地方政府過分追求當地經濟發展速度、面子工程、政績，而無視地方經濟承受力的局面并沒有改觀，這就必然導致地方政府性債務的快速膨脹，誘發債務風險產生的潛在威脅。

三、地方政府性債務風險指標選擇

建立地方政府性債務風險預警系統的基礎和前提是選擇一套全面、科學、精準地反映地方政府債務風險及其趨勢的指標體系。從實際情況出發，以地方政府債務預警目標為準繩，以債務風險矩陣的構成狀況為依據，以國內外關于地方政府債務風險的評判指標為參照系，從顯性直接債務風險、隱性直接債務風險、顯性或有債務風險和隱性或有債務風險四個方面選擇地方政府性債務風險預警指標如表1所示。

四、債務風險評價模型的構建

國內關于風險預警系統及評價模型構建的研究起步較晚。謝虹（2007）構建了債務風險評價指標體系，并以此為基礎建立了對應的數學預警模型；宿欽蘭（2008）借助可拓學理論構建了政府性債務預警的可拓物元模型，包含單指標風險預警可拓模型與多指標風險預警可拓模型兩種類型；李昊（2010）認為財政危機層次復雜，表象模糊，獲取預警信息比較困難，因此，有效的預警理論基礎相對較弱?？v觀這些研究，可以看出地方政府性債務的影響因素繁多，具有較強的不確定性和模糊性，鑒于地方政府性債務以上特性，可結合使用層次分析法與模糊綜合評判法，二者互為補充，構建相對科學的地方政府性債務風險預警模型：

（一）結合表1提到的12個地方政府性債務風險評價指標，建立地方政府性債務風險指標集X

X=（X1，X2，X3，…，X11，X12），其中，X1代表債務償還率，X2代表債務負擔率，X3代表債務依存度，X4代表債務逾期率，X5代表地方人均負債額，X6代表新舊債務額占有比，X7代表或有債務償還率，X8代表或有債務發生率，X9代表社保損失債務度，X10代表社保缺口債務度，X11代表災害補貼承擔率，X12代表非正常債務承擔率。具體說明如表1所列。

（二）構建地方政府債務風險模糊評判等級評價集合V

由于多種影響因素的復雜性和交互性，可設評價集合V=（V1，V2，V3，V4，V5），模糊評價等級共設為5個級別：V1為非常安全，V2為安全，V3為一般，V4為危險，V5為非常危險。

（三）專家針對指標集X進行單因素模糊評估

對于指標集X中的任何一個指標Xi的數值評估，可以采用現代集體決策工具進行評價，選取有關專家對因素集X中的Xi進行測評與論證。當該指標為固定值時，如果認為該種情況下地方政府債務非常安全的專家比例為α%，認為該種情況下地方政府債務安全的專家為β%，而認為該種情況下地方政府債務風險性一般的專家比例為γ%，δ%的專家認為該種情況下地方政府債務危險，剩余ε%的人認為此時地方政府債務非常危險，從而可以確定該指標值對被評價目標，即債務風險等級評價集V的隸屬度Si=（α%，β%，γ%，δ%，ε%），并由此推導出一個模糊關系矩陣S=（S1，S2，S3，…，S11，S12）T。

（四）各指標權重集W的導出

實際運行中指標集X中各個指標的重要程度是有差異的，設權重集W=（W1，W2，…，W11，W12），權重Wi與每個因素Xi呈一一對應關系，且滿足Wi之和為1。在這個過程中，尤為重要的是權重集的確定，可以邀請相關專家參與，采用層次分析法、集體決策技術等進行綜合分析。根據地方政府債務構成的屬性，在權重的確定過程中可采用層次分析法：該方法屬于多目標決策技術，在定量分析與定性分析完美結合的基礎上，可更科學地確定目標準則體系不同層次間的非序列關系。根據表1所示，可依據地方政府性債務四個類型在預警系統中的重要順序，推導出這些指標的權重：

W=■WiXi=■■WijXi

其中，i為指標個數，j為債務類型數。

（五）對地方政府性債務進行模糊綜合評價

依據單因素模糊評價矩陣S及指標權重集W，可以推導出一個模糊綜合評價數學模型：M=W◎S，其中，M為隸屬向量，◎代表模糊算子，含義是W與S中的每一列先取小后取大。然后就可以推導矩陣M=（M1，M2，M3，M4，M5），依據最大隸屬性原理，選取數值最大的Mi對應的模糊評判等級評語V中的等級，由此獲得地方政府性債務風險的評價等級相關信息。

五、河南省地方政府性債務風險預警模型的實證分析

由于地方政府債務數據公開度小，收集難度大，因此，在對河南省地方政府債務預警系統分析時，采集了大部分關系比較密切的數據進行比較和分析，對于未能采集到的數據是根據2011年審計署公布的全國地方政府性債務審計結果進行估計得出。由于地方政府債務數據統計的滯后性，在此僅計算2008—2010年指標。這在一定程度上也能夠反映出加強地方政府債務管理規范的必要性。

（一）河南省2008—2010年經濟發展綜合狀況

2008年河南省GDP為18 018.53億元，人口為9 918萬人，城鎮居民人均可支配收入為13 231.11元，社?；鹗杖?40.61億元，支出445.51億元，當年累計結余496.21億元，財政總收入1 781.89億元，支出2 281.61億元，在當年GDP的比重分別為9.89%與12.66%。截至2008年底河南省各級政府性債務余額共計2 160.5億元，占GDP的比重為12%，全省直接債務共計1 936億元，占全部債務余額的89.6%；擔保債務共計224.5億元，占全部債務余額的10.4%；另外，全省還有206.7億元的政策性掛賬債務，其中：糧食企業掛賬177.1億元，供銷企業掛賬29.6億元。河南省2008年當年共舉借債務475.1億元，償還325.5億元，2009—2013年分別應償還債務本金471.8億元、223.7億元、131億元、94.6億元和94.4億元。

2009年河南省GDP總量為19 480.46億元，人口

9 967萬人，城鎮居民人均可支配收入14 371.56元，社保基金收入558.14億元，支出462.74億元，當年累計結余595.57億元，財政收入1 921.80億元，支出2 905.76億元，占當年GDP的比重為9.86%及14.91%。

2010年河南省GDP總量23 092.36億元，人口10 437萬人，城鎮居民人均可支配收入15 930.26元，社?；鹗杖?09.40億元，支出484.90億元，累計結余664.70億元，2010年收入2 293.70，支出3 416.14億元，占GDP的9.93%及14.7%。2010年末，河南省政府性債務2 915.74億元，占當年GDP的12.6%。按照債務性質分類：政府負有償還責任的債務1 924.53億元，占66%；政府負有擔保責任的債務281.70億元，占9.66%；政府可能承擔一定救助責任的債務709.51億元，占24.34%。

從以上數據可以看出河南省經濟發展態勢逐年增長，人均可支配收入不斷增加，增強了政府舉債的信心，同時，從財政收支及在GDP中的比重來看，河南省財政支出比重不斷加大，財政壓力較大，因此只能采取舉債的方式獲得資金，導致地方政府債務逐年增加，增長率分別為11.11%及21.46%，加大了債務風險。同時，河南省社?；鹗杖腚m然逐年增加，但是河南省近幾年多次調高退休職工養老金，加之人口老齡化趨勢明顯，據估計，河南省近幾年需要解決的養老金缺口高達500億元，這些會增加河南省地方政府隱性債務風險的發生。

（二）河南省地方政府性債務風險預警系統中主要指標的核算

根據河南省統計年鑒及河南省地方政府性債務評價指標相關數據的收集和整理，相關指標計算結果如下：

1.顯性直接債務風險指標

債務償還率2008年為19.18%，2009年因為考慮2008年中央政府的四萬億刺激計劃，因此2009年度的債務償還率可以不予考慮，2010年償還率為23.81%。債務負擔率分別為12%、12.32%、12.6%，債務依存度分別為22.38%、45.22%、21.13%，債務逾期率根據河南省自身情況及全國數據分析得出該比率為15%，地方人均負債額分別為2 178元、2 408元、2 795元。根據全國數據統計推論河南省新舊債務占有比為20%。

2.顯性或有債務風險指標

假定政府擔保貸款壞賬率（或有債務發生率）以15%計算，或有債務償還率分別為1.89%、1.87%、1.83%。

3.隱性直接債務風險指標

假定社保基金每年僅1%的損失度，則社保損失債務度分別為0.92%、1.05%、1.09%，社保缺口債務度分別為17.59%、17.09%、20.42%。

4.隱性或有債務風險指標

據估計2008—2010年河南省每年突發自然災害的補貼額平均達15億元，則災害補貼承擔率每年分別為0.84%、0.78%、0.65%，非正常債務承擔率為11.76%、19.71%、30.31%。

（三）預警模型在河南省地方政府性債務風險評估中的實證分析

1.建立河南省地方政府性債務風險指標集X

X=（X1，X2，X3，…，X11，X12），這里Xi的含義與上文提到的政府性債務風險指標的含義相同，在此不再贅述。

2.構建各指標模糊評判等級評價集合V

3.對于指標集X采用專家評定法進行模糊評估，得出一個模糊關系矩陣S

根據已經計算出的河南省地方政府性債務風險預警系統的指標數據，選取專家進行風險等級評價，獲取債務風險等級評價集V的隸屬度Si，從而推導出模糊關系矩陣：

4.確定指標集X中的各個指標的權重，得出權重集W

通過層次分析法和專家決策賦予指標集X中每個指標相應的權重Wi，且滿足Wi之和為1，它反映了不同指標在預警模型中的重要程度，同時根據河南省債務矩陣中的四種類型，分別賦予每種類型不同的權重，因為同樣的舉債規模在不同類型的使用、分配及風險程度上是有一定差異的。假定四種債務類型的權重Wj=（0.38，0.16，0.24，0.22），顯性直接債務風險各權重值Wi1=（0.12，0.20，0.18，0.25，0.11，0.14），顯性或有債務風險各權重值Wi2=（0.4，0.6），隱性直接債務風險各權重值Wi3=（0.4，0.6），隱性或有債務風險各權重值Wi4=（0.2，0.8），代入公式W=■WiXi=■■WijXi

計算得出：W=（0.05，0.08，0.07，0.1，0.04，0.05，0.06，0.1，

0.1，0.14，0.04，0.17）

5.對河南省政府債務進行綜合評價，建立綜合模糊評價模型

將上文求得的模糊關系矩陣S和權重集W相關數據分別代入模糊綜合評價數學模型：M=W◎S，推導出M=（0.1562，0.1863，0.2522，0.2682，0.1357），即相對應的河南省地方政府性債務風險評價等級為：V=（V1，V2，V3，V4，V5）=（15.6%，18.6%，25.2%，26.8%，13.6%），根據模糊綜合評價的最大隸屬原則，選取Mi中的最大值26.8%作為河南省地方政府性債務的風險等級，即河南省地方政府性債務風險等級為存在風險。因此，河南省政府部門應加強地方政府債務規范管理，科學預警，提前控制，減少風險，防范危機。

結論與評價

應該提醒的是，通過分析和評估地方政府債務資料，以模糊數學綜合評價方法為基礎，建立的地方政府債務預警模型，在地方政府債務風險的預警中具有一定的參考價值，但是指標選取、各指標賦予的重要性權重的選擇都帶有很強的個人主觀色彩，而且單一指標評價確定后，評價結果也受權重分配影響很大，因此，結論使用者應注意并思考這些限制和缺陷。

【參考文獻】

[1]考燕鳴，王淑梅，王磊.地方政府債務風險預警系統的建立及實證分析[J].生產力研究，2009（16）：182-184.

[2]李昊，遲國泰，路軍偉.我國地方政府債務風險及其預警：問題及對策[J].經濟經緯，2010（2）：126-129.

[3]郭志林.河南省地方政府債務風險預警體系研究[J].西南民族大學學報·自然科學版，2012（2）：186-189.

[4]馬金華.地方政府債務：現狀、成因與對策[J].中國行政管理，2011（4）：90-94.

[5]范欽亮.我國地方政府債務風險預警系統研究[D].哈爾濱工業大學，2010.

[6]河南省2012年統計年鑒[M].中國統計出版社，2012.