“決定”的法律性質(zhì)初探

決定權(quán)是各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，相較于立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)，決定權(quán)的內(nèi)涵更為豐富。表現(xiàn)為，決定的對(duì)象多層面、決定的性質(zhì)多屬性、決定的形式多種類。這里需要說明的是，一些人長期把重大事項(xiàng)決定權(quán)和決定權(quán)等同起來，嚴(yán)格說來，其實(shí)這種認(rèn)識(shí)是不全面的。在邏輯上，二者是種屬關(guān)系。基于此，筆者擬對(duì)人大的“決定”及其法律性質(zhì)談一點(diǎn)粗淺的看法，以求教于大家。

依筆者看來，人大作出的”決定”大致可劃分為以下三類：其一，實(shí)體性決定。即各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定程序，對(duì)國家或地方本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等各方面的重大事項(xiàng)作出決定或者決議。這類決定即我們通常所說的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”。如憲法第六十二條規(guī)定，全國人大決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度、決定戰(zhàn)爭和和平的問題等等。憲法第六十七條規(guī)定，全國人大常委會(huì)決定駐外全權(quán)代表的任免，決定特赦等。另外，1992年4月，七屆全國人大五次會(huì)議通過的《關(guān)于興建三峽工程決議》更是人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的典型事例。其二，程序性決定。是指為保障人大各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)而作出的強(qiáng)制性規(guī)定。這種決定一般不涉及具體事項(xiàng)，主要是針對(duì)人大重要工作的規(guī)劃和相關(guān)安排。例如吉林省人大常委會(huì)于2012年9月28日作出的《省人大常委會(huì)關(guān)于召開十二屆人大第一次會(huì)議的決定》，在該決定中對(duì)省十二屆人大第一次會(huì)議的召開時(shí)間、召開地點(diǎn)、會(huì)議議程都作了詳細(xì)的規(guī)定，這便是程序性決定。其三，立法性決定。作為立法機(jī)關(guān)，人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)有時(shí)是以“決定”形式體現(xiàn)的。如全國人大常委會(huì)作出的《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》等。立法性決定大都以法律、法規(guī)特有的表述方式作為其外在形式的體現(xiàn)，比如條、款、項(xiàng)、目的邏輯順序。當(dāng)然，作為與實(shí)體性決定、程序性決定的重大區(qū)別，立法性決定是可以直接在司法判例中援引的，即可作為人民法院審判個(gè)案的法律依據(jù)，這是立法性決定獨(dú)有的特征和功能。從法理而言，立法性決定是現(xiàn)行法律體系中不可分割的組成部分，人大及其常委會(huì)作出立法性決定本質(zhì)上即是立法行為。

以上對(duì)“決定”的法律性質(zhì)及分類做了初步概述。這里，筆者對(duì)立法性決定還要贅言幾句。立法性決定雖然在性質(zhì)上屬于法律沒有疑問，但它同我們通常意義上所理解的“法律”仍有區(qū)別。按我國立法法規(guī)定，全國人大常委會(huì)制定法律，首先要形成法律案，然后正式啟動(dòng)立法程序，經(jīng)由常委會(huì)三審后方可以提請(qǐng)會(huì)議表決，最后通過國家主席簽署主席令后正式頒布。很明顯，立法性決定一般都沒有經(jīng)過三審，也不必經(jīng)由簽署國家主席令頒布實(shí)施。從中可以看出，至少從程序上，作出立法性決定尚不能等同于完全意義上的立法，從這個(gè)角度而言，筆者認(rèn)為可以將其稱為“準(zhǔn)立法行為”。

這就出現(xiàn)一個(gè)問題，既然立法性決定的價(jià)值、功能及其作用與法律并無二致，而它制定、產(chǎn)生的程序又沒有完全依照立法法所確立的相關(guān)強(qiáng)制性程序規(guī)定，這應(yīng)如何理解？我認(rèn)為，實(shí)踐中立法機(jī)關(guān)作出的立法性決定基本上都是針對(duì)特殊領(lǐng)域、具體事項(xiàng)制定的。專有性強(qiáng)、界定事項(xiàng)清楚、法律關(guān)系相對(duì)單一是大多數(shù)立法性決定的特點(diǎn)。另外，相較于數(shù)量眾多的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，立法性決定在龐大的法律體系中并不占主流，它只是一種補(bǔ)充。同樣，立法性決定的立法程序相較于立法法規(guī)定的一般意義上的立法程序，它也是一種例外。綜上，因立法性決定的上述特點(diǎn)尤其是其立法效率較高這一特有優(yōu)勢(shì)，在現(xiàn)行立法體制下，它將長期存在。

（作者單位：吉林省人大財(cái)經(jīng)委）