人大常委會督辦工作中幾個法律問題的思考

人大常委會督辦，是指人大決議、決定執(zhí)行和審議意見研究處理情況的督促辦理。這一概念在監(jiān)督法中沒有，但已成為實踐操作中的習慣性用語。從應然層面看，人大常委會對“一府兩院”執(zhí)行決議、決定和研究處理審議意見的情況開展督辦，既是監(jiān)督法賦予的職權(quán)，也是增強人大常委會監(jiān)督實效，促進“一府兩院”工作落實的現(xiàn)實必要。從實然層面看，督辦工作起步較晚，力度不大，效果不明顯。探究其原因，人大理論研究者和實踐操作者大多從制度的實效性考察出發(fā)，認為是人大常委會不敢于監(jiān)督、不善于監(jiān)督，“一府兩院”不愿意監(jiān)督、不配合監(jiān)督。筆者認為，除此之外，還有幾個法律問題未能廓清，成為人大常委會開展督辦工作的重要制度障礙。

一、督辦法律關(guān)系的主體、客體。主體是指法律關(guān)系的參加者，即在法律關(guān)系中一定權(quán)利的享有者和一定義務的承擔者。客體是指法律關(guān)系主體之間權(quán)利和義務的指向?qū)ο蟆Ｃ鞔_督辦法律關(guān)系的主體和客體，對于確定人大常委會督辦工作的法律屬性，明晰參與其中的國家機關(guān)的角色定位和權(quán)力、責任分配無疑至關(guān)重要。但目前理論界和實務界對此存在一些認識誤區(qū)。“一府兩院”依照憲法的規(guī)定，由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督。作為被監(jiān)督者，不僅承擔義務，而且享有權(quán)利，應為監(jiān)督法律關(guān)系的主體，而不是客體。將被監(jiān)督者視為客體的認識，容易矮化其作為主體的地位，忽視其應有的權(quán)利。筆者認為，人大督辦法律關(guān)系的主體應包括：（1）人大及其常委會；（2）人大各專門委員會，雖然只是協(xié)助常委會開展督辦工作，但其地位類似于西方議會中的各類常設委員會，即“行為中的國會”；（3）委員長會議或主任會議，因為負責處理督辦日常工作，并享有程序性事項的決定權(quán)，因此，自然屬于主體；（4）人大常委會辦事機構(gòu)，作為人大常委會對外行使權(quán)力的代表，同時也是督辦具體工作的牽頭、組織、協(xié)調(diào)單位，也應屬于主體；（5）政府及其工作部門；（6）法院、檢察院；（7）下一級人大及其常委會。至于人大常委會各工作機構(gòu)，雖然與代表大會閉會期間的人大各專門委員會地位相當，但因不具有獨立法人資格，不應作為主體，其職能宜通過常委會辦事機構(gòu)統(tǒng)一行使。人大督辦法律關(guān)系的客體應為：（1）決議、決定的執(zhí)行；（2）審議意見的研究處理。

二、“一府兩院”的防御權(quán)。防御權(quán)的概念最早出現(xiàn)于德國聯(lián)邦憲法法院1958年的“呂特判決”[1]，主要是指公民、法人、其他組織對抗公權(quán)力，防止生命、自由、財產(chǎn)受到公權(quán)力侵犯的權(quán)利，隨后逐漸被憲法和行政法學者使用。一般用來指縱向法律關(guān)系中處于較弱勢地位的一方抵御較強勢地位一方的不法侵害的權(quán)利。如憲法中規(guī)定的公民的檢舉、申訴、控告權(quán)，批評、建議權(quán)等。又如，行政管理中賦予行政相對人的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等。防御權(quán)的設置不能從根本上改變縱向法律關(guān)系中主體間地位的不平等，但能有效防止處于優(yōu)勢地位的一方濫用權(quán)力，損害處于劣勢地位一方的合法利益。人大與“一府兩院”之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系同樣屬于縱向法律關(guān)系，因此，“一府兩院”也理應享有防止監(jiān)督者濫用監(jiān)督權(quán)力的防御權(quán)。具體在督辦工作中應有以下幾種權(quán)利：（1）在主任會議、人大相關(guān)專門委員會、常委會辦事機構(gòu)督辦決議、決定執(zhí)行和審議意見研究處理情況時向其陳述工作權(quán)。政府及其部門、法院、檢察院可以就決議、決定執(zhí)行和審議意見研究處理所作的工作、存在的困難和問題以及下一階段的工作計劃進行陳述與說明。（2）向常委會會議報告時的陳述權(quán)。（3）常委會組成人員對“一府兩院”執(zhí)行決議、決定和研究處理審議意見情況不滿意時，“一府兩院”應享有申辯權(quán)。

三、督辦規(guī)則中的法律責任。法律制度由法律規(guī)范組成，法律規(guī)范包括原則和規(guī)則，其中最重要的是規(guī)則。法律規(guī)則是采取一定的結(jié)構(gòu)形式具體規(guī)定人們的法律權(quán)利、義務以及相應法律后果的行為規(guī)范。按照法理學界的通行學說，法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)由假定條件、行為模式和法律后果三部分組成。但督辦工作的相關(guān)法律規(guī)則，卻只有假定條件和行為模式，沒有法律后果的規(guī)定。有一種觀點認為，如果人大常委會組成人員對“一府兩院”執(zhí)行決議、決定和研究處理審議意見不滿意，可以啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等監(jiān)督方式。但從監(jiān)督法的內(nèi)容來看，“一府兩院”沒有按照上述行為模式的規(guī)定行為，與啟動質(zhì)詢等監(jiān)督方式之間在邏輯上既不是因果關(guān)系，也不是遞進關(guān)系，而是并列關(guān)系。即“一府兩院”未按上述行為模式行為不是啟動質(zhì)詢等監(jiān)督方式的前提，啟動質(zhì)詢等監(jiān)督方式也不是未按上述行為模式行為的否定性法律后果。筆者認為，應及時補充督辦法律規(guī)則中的法律責任，對“一府兩院”未按上述行為模式行為的，人大常委會應責令改正，并要求“一府兩院”對相關(guān)責任人給予行政處分。對執(zhí)行人大決議、決定和研究處理審議意見工作突出的單位和個人可以要求“一府兩院”給予相應獎勵。

四、剛性監(jiān)督方式啟動的實體要件。依照監(jiān)督法的規(guī)定，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等監(jiān)督方式，因?qū)Α耙桓畠稍骸庇袕娏业恼饝亓Γq如高懸的達摩克利斯劍，因而被稱為剛性監(jiān)督方式。有人認為，之所以人大決議、決定和審議意見落實不理想，是因為這些剛性監(jiān)督方式啟動少；之所以剛性監(jiān)督方式啟動少，是因為國家機關(guān)之間實際權(quán)力配置與法律規(guī)定存在差距。筆者認為這種理解有失偏頗。其實，之所以剛性監(jiān)督方式啟動少，還有法律規(guī)定不完善的地方。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，全國人大常委會組成人員10名以上聯(lián)名，設區(qū)的市以上的常委會組成人員5人以上聯(lián)名，縣級人大常委會組成人員3人以上聯(lián)名，可以提出對“一府兩院”的質(zhì)詢案。主任會議或1/5以上常委會組成人員書面聯(lián)名，可以提議組織特定問題的調(diào)查委員會。主任會議或1/5以上常委會組成人員書面聯(lián)名，可以提出撤職案。但這些規(guī)定都只是啟動的程序要件，尚缺實體要件，即在何種前提下啟動這些剛性監(jiān)督方式?jīng)]有明確的標準。依照比例原則，公權(quán)力措施的手段必須合理、適當，但由于實體要件欠缺，其合理、適當?shù)臉藴薀o從把握，進而造成剛性監(jiān)督方式啟動的或然性和偶然性。正因如此，委員長會議或主任會議對待啟動剛性監(jiān)督方式極為審慎，“一府兩院”擔心常委會組成人員隨意啟動轉(zhuǎn)而借助黨委的協(xié)調(diào)職能嚴格控制，最終使這些剛性監(jiān)督方式成為各級人大常委會手中一只沒有牙齒的老虎，一把不燃燒的火，一縷不發(fā)亮的光。筆者建議，應盡快完善剛性監(jiān)督方式啟動的實體要件。就人大督辦工作而言，在“一府兩院”向人大常委會會議報告執(zhí)行決議、決定和研究處理審議意見情況之后可設立一個評價標準，作為啟動剛性監(jiān)督方式的實體要件。如進行滿意度測評，當滿意票和基本滿意票未達到2/3時，依程序啟動剛性監(jiān)督方式。

注釋：

[1]引自http：//www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv007198.html.

（作者單位：湖南省常德市人大常委會辦公室）