現(xiàn)行預(yù)算法未獲落實(shí)的部分條文及其分析

現(xiàn)行預(yù)算法自1995年1月1日起施行以來(lái)，對(duì)推進(jìn)我國(guó)預(yù)算法制建設(shè)，規(guī)范政府預(yù)算管理行為，加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督，發(fā)揮了重要的積極作用。不過，對(duì)照近二十年來(lái)的預(yù)算實(shí)務(wù)，不難發(fā)現(xiàn)預(yù)算法的一些條文并未得到切實(shí)執(zhí)行。現(xiàn)以F省省級(jí)預(yù)算實(shí)際工作為例，列舉分析預(yù)算法未得到落實(shí)的條文如下：

1.第三條 各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡

保持預(yù)算收支平衡，是預(yù)算制度的一項(xiàng)基本原則，也是預(yù)算法明確規(guī)定的一項(xiàng)基本要求。但實(shí)際工作中，有的地方特別是財(cái)政困難的基層政府仍然不同程度存在預(yù)算收支不平衡的情況。對(duì)此，中央和地方各級(jí)政府一直十分重視，采取了許多措施，包括增加對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)困難地區(qū)的幫扶力度，特別是2009年以來(lái)實(shí)行縣級(jí)基本財(cái)力保障政策等，有力地增強(qiáng)了基層政府提供基本公共服務(wù)的能力。盡管如此，預(yù)算不平衡、財(cái)政赤字的問題并未完全解決。如F省2012年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告指出，有10個(gè)一般發(fā)展水平縣2012年末累計(jì)凈赤字達(dá)到5.1億元，其中有6個(gè)縣通過調(diào)入資金實(shí)現(xiàn)當(dāng)年收支平衡，1個(gè)縣當(dāng)年財(cái)政決算赤字達(dá)到4000多萬(wàn)元。

2.第五條第三款 地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)各部門的預(yù)算組成

實(shí)行部門預(yù)算是近年來(lái)政府預(yù)算管理制度改革的核心內(nèi)容。所謂部門預(yù)算，即一個(gè)部門一本預(yù)算，部門的所有收支都統(tǒng)一納入該部門預(yù)算中。按照預(yù)算法規(guī)定，地方政府預(yù)算的基本組成元素是各個(gè)部門的預(yù)算。換而言之，地方政府預(yù)算可以拆分為各個(gè)部門的預(yù)算；并且除了部門預(yù)算外，地方政府預(yù)算不應(yīng)另有其他內(nèi)容。但是實(shí)際工作中，地方財(cái)政部門編制政府預(yù)算時(shí)，除了各部門預(yù)算外，往往還有一部分財(cái)力未在年初下到各部門，而是在預(yù)算執(zhí)行中，才通過追加的辦法下達(dá)給各部門。在F省，這部分預(yù)留的財(cái)力以財(cái)政部門各個(gè)“口”的形式編在年初預(yù)算中，目的主要是為應(yīng)對(duì)執(zhí)行中可能新產(chǎn)生的支出需要。以2013年預(yù)算為例，當(dāng)年該省省級(jí)公共預(yù)算財(cái)力用于項(xiàng)目支出260億元，其中安排157個(gè)一級(jí)預(yù)算單位175億元，另外85億元（約占三分之一）則安排在預(yù)算口、行政政法口等15個(gè)非一級(jí)預(yù)算單位的科目下。

3.第二十三條 ……下級(jí)政府不得擠占或者截留上級(jí)政府預(yù)算的資金

經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力，政府支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，用于預(yù)算指定的用途和項(xiàng)目。但在實(shí)際工作中，有的地方政府財(cái)政管理不嚴(yán)格，或者本身財(cái)力有限而上級(jí)專項(xiàng)配套壓力大等，因此，擠占、截留、挪用上級(jí)專款的行為相當(dāng)程度地存在著，這也是多年來(lái)審計(jì)反映的屢審屢犯、屢禁不止的一個(gè)老問題。如F省2011年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告指出，部分地區(qū)存在擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)使用社會(huì)保險(xiǎn)資金的問題，有的縣挪用社保資金，有的縣將社保資金調(diào)劑用于其他項(xiàng)目，有的縣將社保資金用于平衡財(cái)政預(yù)算等。

4.第二十八條 地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字

除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

預(yù)算法總則第三條規(guī)定的“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”，既要求預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果保持平衡，也要求年初編制的預(yù)算達(dá)到平衡。不過，現(xiàn)實(shí)中有的地方不僅從決算結(jié)果看存在赤字，就是從年初預(yù)算看，也在形式上保持平衡的表象下，隱藏著事實(shí)上的赤字。其做法有的是將預(yù)算的支出規(guī)模人為做小，如限于財(cái)力不足，對(duì)于正常的增人增資或機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)公用經(jīng)費(fèi)無(wú)法安排或安排不足；有的是將預(yù)算的收入規(guī)模人為做大，如預(yù)計(jì)收入增長(zhǎng)幅度超過正常水平，或者將不確定的上級(jí)補(bǔ)助列為收入等。這樣的預(yù)算執(zhí)行下來(lái)，結(jié)果自然容易出現(xiàn)赤字。

除了稅收收入、非稅收入外，債務(wù)收入也是政府的一項(xiàng)收入來(lái)源。我國(guó)對(duì)地方政府舉債實(shí)行嚴(yán)格控制的辦法，依照預(yù)算法規(guī)定，當(dāng)前地方政府只能根據(jù)公路法等法律以及國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行舉債，除此之外的其他債務(wù)都不具有合法性。但現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)地方政府通過融資平臺(tái)、擔(dān)保、承諾等途徑，事實(shí)上負(fù)有相當(dāng)數(shù)額的債務(wù)。按照國(guó)家審計(jì)署2010年公布的數(shù)據(jù)，當(dāng)年全國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模為10.7萬(wàn)億元，占地方支出7.4萬(wàn)億元的144.6%。F省地方政府債務(wù)水平較低，2012年全省地方政府債務(wù)規(guī)模超過1200億元，占全省財(cái)政支出2601億元的50%以下。

5.第三十七條第二款 省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)或者根據(jù)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議的決定提交本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)的工作委員會(huì)進(jìn)行初步審查

人大有關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)工作委員會(huì)在人民代表大會(huì)會(huì)議召開前依法對(duì)本級(jí)預(yù)算草案進(jìn)行初步審查，是為大會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算做好前期準(zhǔn)備的一項(xiàng)重要工作。為了從時(shí)間上保障預(yù)算初步審查能夠深入、細(xì)致地開展，預(yù)算法對(duì)地方政府財(cái)政部門作出“提前一個(gè)月”提交預(yù)算材料的要求。可實(shí)際工作中，這一要求往往很難獲得實(shí)現(xiàn)。以F省為例，近年來(lái)人民代表大會(huì)會(huì)議一般安排在每年1月中旬左右召開，如果“提前一個(gè)月”，那么財(cái)政部門就應(yīng)當(dāng)在上年12月的中旬提交相關(guān)預(yù)算材料；而這時(shí)由于當(dāng)年的預(yù)算尚未執(zhí)行完畢，加上涉及下年支出的國(guó)家相關(guān)政策有的尚不明確，所以下一年的預(yù)算草案根本無(wú)法提前編好，即使是“預(yù)算草案的主要內(nèi)容”也很難有效確定。因此，實(shí)務(wù)中財(cái)政部門要么無(wú)法“提前一個(gè)月”提交預(yù)算材料，要么提交的預(yù)算材料過于簡(jiǎn)略，對(duì)人大財(cái)經(jīng)委開展預(yù)算初步審查造成不利影響。

6.第四十條第二款 縣級(jí)以上地方各級(jí)政府將下一級(jí)政府依照前款規(guī)定報(bào)送備案的預(yù)算匯總后，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案

按照預(yù)算法規(guī)定，我國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算；各級(jí)人大負(fù)責(zé)審查本級(jí)總預(yù)算草案、批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算，人大常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行。也就是說(shuō)，雖然各級(jí)人大批準(zhǔn)的只是本級(jí)預(yù)算，但監(jiān)督的則是包括本級(jí)預(yù)算在內(nèi)的本級(jí)總預(yù)算。由于人大審查的本級(jí)總預(yù)算草案通常屬代編性質(zhì)，而匯總的各級(jí)預(yù)算均經(jīng)本級(jí)人大批準(zhǔn)，為準(zhǔn)確數(shù)字，因此，預(yù)算法第四十條要求政府將匯總的總預(yù)算報(bào)人大常委會(huì)備案，這是完善預(yù)算審查監(jiān)督工作程序的一項(xiàng)必要的制度設(shè)計(jì)，有利于人大常委會(huì)依法對(duì)本級(jí)總預(yù)算實(shí)施監(jiān)督。不過，實(shí)際工作中這項(xiàng)規(guī)定并未得到政府及其財(cái)政部門的應(yīng)有重視。如F省多年來(lái)都沒有按照預(yù)算法的這一規(guī)定，將匯總后的全省總預(yù)算報(bào)省人大常委會(huì)備案。

7.第六十三條 各級(jí)政府決算經(jīng)批準(zhǔn)后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)向本級(jí)各部門批復(fù)決算

決算，是經(jīng)人大立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。從法律內(nèi)涵看，人大批準(zhǔn)政府預(yù)算，既是對(duì)政府依預(yù)算開支的授權(quán)，也規(guī)定了政府支出的相應(yīng)責(zé)任；而人大常委會(huì)批準(zhǔn)決算，則是對(duì)政府在預(yù)算支出方面所負(fù)責(zé)任的核銷。相應(yīng)地，政府實(shí)施預(yù)決算管理中，財(cái)政部門對(duì)各部門預(yù)決算的批復(fù)，也包含著相關(guān)權(quán)利責(zé)任的明確與核銷的法律意義。因此，財(cái)政部門依法批復(fù)部門決算，是完整的預(yù)算管理程序中的一個(gè)重要步驟。但實(shí)務(wù)中與匯總預(yù)算的報(bào)備一樣，這一法律規(guī)定也沒有得到財(cái)政部門的落實(shí)。從F省預(yù)算審查監(jiān)督工作中了解的情況看，財(cái)政部門在省人大常委會(huì)批準(zhǔn)省級(jí)決算后，并沒有對(duì)各部門批復(fù)決算。

以上所列預(yù)算法部分條文在F省的落實(shí)情況，其實(shí)在其他地方也普遍存在。分析預(yù)算法未得到完全落實(shí)的原因，有的只是單純的執(zhí)行不力問題，主要是同地方政府管理特別是財(cái)政管理不夠嚴(yán)格、規(guī)范，法治化水平不高有關(guān)，如部門預(yù)算編制、提前報(bào)送預(yù)算材料、預(yù)決算的報(bào)備和批復(fù)等；有的則與現(xiàn)行并不完善的財(cái)政體制有很大關(guān)系，如地方政府的預(yù)算赤字、債務(wù)問題等。從一定意義上說(shuō)，法律的實(shí)施狀況是對(duì)立法工作質(zhì)量的檢驗(yàn)。因此，站在立法的角度看，現(xiàn)實(shí)中預(yù)算法部分條文未獲落實(shí)的情況，特別是某些深層次的體制性問題，很值得引起從事預(yù)算法修改工作的立法者的重視。為此，建議全國(guó)人大立法機(jī)關(guān)充分正視并深入探究預(yù)算實(shí)務(wù)中面臨的各種體制、機(jī)制問題，更有針對(duì)性地修改完善預(yù)算法律制度，增強(qiáng)新預(yù)算法的可操作性與適用性。

（作者單位：福建省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委）