“自由貿易區”非為上海而設

自傳出上海將成立“自由貿易試驗區”，上海又一次吸引了全世界的眼球。

根據公開的文件，國務院在上海設立自由貿易試驗區，一個重要的目標是“使之成為推進改革和提高開放型經濟水平的‘試驗田’，形成可復制、可推廣的經驗，發揮示范帶動、服務全國的積極作用，促進各地區共同發展”。

從1980年設立深圳經濟特區以來，“特區”和“試驗區”不斷出現，尤其是進入本世紀以來，以“試驗區”為名的區域更是達到兩位數之多。截至2011年，中國一共在上海浦東、天津濱海和深圳市設立了3個全面型的“綜合配套改革試驗區”；同時還在重慶、成都等地設立了7個專題性的“綜合配套改革試驗區”；還在浙江義烏等四個地區設立4個“綜合改革試驗區”。

之所以設立這么多的特區和試驗區，或者說，為什么要一些地區先行先試？按照官方的說法，原因有二，一是“率先建立起完善的社會主義市場經濟體制，為全國其他地區的綜合改革起示范作用。”二是控制改革風險和成本，由于改革只是局限于一定區域之內，那么即便措施有所不當，其影響也是可控。

不可否認，這些試驗區為改革的深入做了一些有意義的改進，而且在一定程度上推進了當地的經濟社會發展；但從全局范圍來看，成果則是乏善可陳。到目前為止，無論是全面型的綜合配套試驗區，還是專題性的綜合配套改革試驗區，都沒有給全國提供一個可行的路徑。

為什么試驗區無法為全國提供可借鑒的經驗？原因也不是很復雜。從過去的經驗來看，所謂的試驗區，無非是中央給予一些優惠政策——比如說稅收減免，或者是給予地方更大的經濟事務自主權。試驗區一旦獲得這些政策優惠，為了更好地鞏固其競爭優勢，就不想讓其他地區一起分享這個制度紅利。在某種程度上試驗區成了一些地區阻撓改革的既得利益集團。

改革者成為反對改革的力量，這并不是危言聳聽，1994年國內還曾開展過一場深圳經濟特區要不要繼續“特”下去的爭論。清華大學胡鞍鋼教授在其一份內部報告中認為，特區不能再“特”了，其主要依據是，公平競爭是現代市場經濟制度的基本原則之一，任何地方都不得享有法律和制度之外的經濟特權，即使是經濟特區也不能享有和保留經濟特權。因此對于特區，他主張要么取消經濟特區一地的優惠，要么就在全國推廣特區的成功經驗。

盡管當時胡鞍鋼的說法引發了很多爭議，但是在我看來，他的這個觀點大致上都成立，今日深圳特區之經濟地位，實際上是當年中央政府給予其特殊經濟政策的結果，一旦將這些政策給予了其他地區，那么特區的成果就沒有那么耀眼——尤其是在上世紀90年代開發開放浦東和本世紀對濱海新區開放后更是如此。從這個意義而言，作為特區的深圳，它有激勵將這種特殊的經濟政策局限在一地之內施行，而不是推廣到全國。

或許是看到了這個局限，此次的上海自由貿易試驗區采取了與以往完全不同的路徑。8月30日，十二屆全國人大常委會第四次會議作出決定，授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批。全國人大常委會通過的決定說，此次授權是“為加快政府職能轉變，創新對外開放模式，進一步探索深化改革開放的經驗”。更為重要的是，這次決定還給出了明確的時間表——這種表述在以往的“試驗區”是從來沒有發生過的：上述行政審批的調整在三年內試行，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。

8月10日，上海市長楊雄在出席“中國經濟50人論壇”上海研討會時透露，國務院總理李克強今年上半年在上海調研時，曾三問上海市的主要領導，上海到底是要政策還是要改革？也正是如此，我們就可以理解自由貿易區的全稱為何是“中國（上海）自由貿易試驗區”，而不是“上海自由貿易試驗區”。從這個意義而言，國務院建立自由貿易試驗區并不是為上海一地而設，而是為整個中國的對外開放和行政體制改革積累經驗。

傅蔚岡

上海金融與法律研究院研究員、執行院長。