新型城鎮化要實現六個轉型

城鎮化是2013年全國兩會最熱門的話題之一。

過去30多年，工業化和城鎮化是中國經濟長期高速增長的重要支撐。然而，隨著資源環境瓶頸的進一步凸顯、人口結構的快速變遷，以及城鎮布局體系的初步形成，傳統的城鎮化道路已經越來越不能適應于中國經濟增長的需要。

重新思考中國的城鎮化路徑開始吸引更多人的關注，“新型城鎮化”也成為此次全國兩會期間代表、委員熱議的焦點之一。區別于傳統城鎮化，新型城鎮化“新”在哪里？推動新型城鎮化的動力是什么？《瞭望東方周刊》記者就此專訪了長期專注于城鎮化研究的民建中央副主席、經濟學家辜勝阻教授。

在3月5日舉行的十二屆全國人大一次會議開幕會上，根據全國人大議事規則，十二屆全國人大財經委員會率先產生，辜勝阻任副主任委員。

新型城鎮化是發展新紅利

《瞭望東方周刊》：你認為新型城鎮化“新”在哪里？

辜勝阻：在新的歷史條件下，新型城鎮化有六個特點，要實現六個轉型，其中最重要的是強調人的城鎮化，推進農業轉移人口市民化。

1、從偏重物的城鎮化特別是土地的城鎮化向重視人的城鎮化轉變，把有序推進農業轉移人口市民化放在突出位置；

2、從城鎮市民-農民工的二元結構向居民待遇一體化轉變，強調努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，實現基本公共服務的均等化；

3、從數量增長型城鎮化向質量提高型城鎮化轉變，更加重視城鎮化的質量與效益；

4、從粗放式高物耗城鎮發展方式向集約型低碳綠色的城鎮化發展方式轉變；

5、從單純“做大”城市規模向“做好”城市群、“做多”中小城市轉變，更加重視城市群和大中小城市的均衡發展；

6、從四化“分離”向四化“同步”轉變，健康城鎮化要有堅實的產業支撐，要實現工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。

新型城鎮化是穩增長的最大新引擎。當前實現經濟持續健康增長最重要的是擴大內需，而最大的潛在內需來自于城鎮化。城鎮化是驅動消費和投資增長的結合點，一方面，會驅動大規模消費增長，另一方面，又提高基礎設施、公共服務設施以及房地產投資，為我國經濟增長提供巨大的驅動力。有研究表明：人口城鎮化可拉動經濟增長3- 6個百分點。新型城鎮化是繼人口數量紅利之后的發展新紅利。

《瞭望東方周刊》：新型城鎮化的推動力和發展基礎在哪里？

辜勝阻：過去30年，我國城鎮化的高速發展主要得益于廉價的土地、勞動力等要素的貢獻。當前這種過度依賴廉價“土地紅利”和廉價“人口紅利”的“要素驅動”城鎮化發展模式，已經難以為繼。過度依賴“土地紅利”不僅容易導致城市資源配置效率低下，而且會對城鎮化過程中的居民生活和城鎮化可持續發展等多方面產生負面影響；過度依賴廉價勞動力所帶來的“人口紅利”也由于人口結構的變化不具有可持續性。

當前我國正處于城鎮化的關鍵轉型期，推進新型城鎮化應實現從重數量的外延式擴張向重品質的內涵式發展轉變，要從“要素驅動”走向“創新驅動”。

城鎮化要建立在堅實的產業基礎之上，要以創新推動產業升級，使新型城鎮化與新型工業化同步發展，特別要大力發展戰略性新興產業，靠創新引領一個新的經濟周期。新型城鎮化要積極推進農民工市民化進程，實施農民工培訓工程，大力提高進城勞動者素質，改變城市對農民工“用而不養”的局面，使農民工能更好地融入城市社會。通過鼓勵外出打工的農民工返鄉在中小城市創業，使就業者變成創富者，并以創業帶動就業。

要加快實施全國統一的居住證制度

《瞭望東方周刊》：有人認為城鎮化不應是一種政策選擇，而應是經濟社會發展的自然進程；或者說，有學者在討論城鎮化是經濟社會發展的原因還是結果。這一問題的背后涉及到政府的角色定位。你認為，政府、市場在新型城鎮化進程中分別應扮演什么樣的角色？

辜勝阻：城鎮化是市場的產物，推進城鎮化要尊重客觀規律。新型城鎮化需要政府“有形之手”和市場“無形之手”的“兩只手”相結合，形成“政府推動”和“市場拉動”的雙重動力機制，在加大政府對城鎮化的財政投入的同時，積極引入民間資本參與城鎮建設。

一方面，要發揮市場配置資源的基礎性作用，探索多種形式的民間投資模式，通過采取招標、讓民間資本直接參與、特許經營等方式構建公共部門與私人企業合作模式，更多地吸引民間力量參與城鎮建設。

另一方面，要加強政府在包括城鎮建設體制、戶籍制度、農村土地制度、非農企業產權制度、城建用地制度等方面的體制創新。同時，政府要推進民營企業在參與城鎮基礎設施、公共事業和社會事業建設中與其他所有制企業在投資審批、土地、財稅扶持方面的公平待遇，為吸引民間資本參與城鎮化建設營造良好環境。

《瞭望東方周刊》：輿論普遍認為，戶籍制度改革是實現新型城鎮化的關鍵，你剛才也提到政府要推進戶籍制度改革。那么你是怎么看待戶籍制度改革的？

辜勝阻：戶籍本身只是記錄和提供城鄉居民信息的載體。但戶籍在計劃經濟時代是一堵無形的墻，阻礙人們自由遷徙。現在戶籍不僅將人貼上身份的標簽，分為農民工和市民，而且成為分配公共資源的依據。戶籍制度改革并不困難，困難在于要推動嵌入戶籍之中的就業、教育、醫療、養老等社會福利制度，以及土地制度、財稅制度等相關制度的改革。戶籍制度改革“牽一發而動全身”，不僅要逐步剝離戶籍制度的福利分配功能，而且需要深化配套制度的改革。這一系統工程，決定了改革任務的長期性和艱巨性。

《瞭望東方周刊》：當前戶籍制度改革具備現實可操作性的突破口在哪些方面？

辜勝阻：今年兩會政府工作報告中提出，“加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關制度改革，有序推進農業轉移人口市民化”。推動戶籍制度改革，應采取“分類指導，因城而異，因群而異”的原則，分步重點推進解決舉家遷徙及新生代農民工落戶問題，實施全國統一的居住證制度，并使居住證成為提供基本公共服務的依據。按城市類型、經濟規模和人口特征采取不同程度的戶籍遷移管理辦法。

對于大城市，既不能關死城門，堵住農民進城，也不能一步徹底完全放開戶籍。戶籍改革還需因群而異，要優先把有穩定勞動關系、長期舉家工作、生活在城市，有穩定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”流動人口逐步轉為城鎮居民，分步重點推進解決舉家遷徙及新生代農民工落戶問題；對于中小城市，要向進城農民工打開城門，鼓勵其進城落戶；對于縣城和中心鎮，則要敞開城門，讓農民自由進城。要加快實施全國統一的居住證制度，努力實現城鎮基本公共服務依據居住證按常住人口全覆蓋。

要通過法律保護農民的土地財產權

《瞭望東方周刊》：土地制度改革尤其是農村土地制度改革是新型城鎮化的又一關鍵。你認為，農村土地制度改革主要是改什么呢？

辜勝阻：深化土地制度改革，切實保護好農民土地財產權，是新型城鎮化過程中的重要問題。今年兩會政府工作報告指出“農村土地制度關乎農村的根本穩定，也關乎中國的長遠發展，其核心是要保障農民的財產權益”。當前要進一步完善農村土地的確權賦能，把直接用于生產的土地所有權落實到農戶個體，發放相應的證書予以登記確認；把用于公益、發展企業或其他集體經濟的所有權歸于農民集體，并通過折股量化等形式分配到個人。同時，還要通過立法保障農民土地財產權不可侵犯。

要探索建立農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制，提高土地流轉的市場化配置程度。家庭聯產承包責任制使土地使用分散，集中度低，直接轉向農業規模化與集約化經營難度較大。大批量農民工進城后，農村宅地基等建筑用地大量閑置，利用粗放，造成一定程度上的土地資源浪費。

要賦予農民對承包地、宅基地、住房等土地資源的自由處置權，允許農民依法對土地以出租、轉讓、置換、贈與、繼承、作價入股等方式流轉。要遵循自愿的原則，鼓勵進城落戶的農民工將承包地和宅基地進行流轉。要改革征地補償制度，防止地方以地生財而隨意侵占和損害農民土地權益。加強城鎮化過程中土地資源集約利用，提高土地利用效率，改變土地城鎮化大大快于人口城鎮化的局面。