領(lǐng)導(dǎo)小組走出“倍量增減”

作為黨政系統(tǒng)中常規(guī)治理方式之外的補(bǔ)充，存在于黨務(wù)口和政務(wù)口的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，其運(yùn)作內(nèi)情、角色定位等在官方公開(kāi)資料中少有詳細(xì)記載。

“通過(guò)成立跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)組織實(shí)施重大戰(zhàn)略任務(wù)，是我們黨和政府在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的一種有效工作方法。” 原國(guó)務(wù)院副總理曾培炎在其2010年3月出版的《西部大開(kāi)發(fā)決策回顧》第一章中曾簡(jiǎn)略提及。

上世紀(jì)90年代初起，曾培炎曾先后在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家計(jì)委、國(guó)務(wù)院西部地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組任職，在他看來(lái)，在重大決策具體落實(shí)和實(shí)施過(guò)程中，建立領(lǐng)導(dǎo)小組等跨部門(mén)的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，“有利于減少層級(jí)、提高效率。”

“‘高配’領(lǐng)導(dǎo)小組在執(zhí)行效力方面有著更高更強(qiáng)的一面。”南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士周望對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

歷史基因和現(xiàn)實(shí)考慮

新中國(guó)建立之初設(shè)立的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，同樣是既存在于政府系統(tǒng)，也存在黨委系統(tǒng)。表現(xiàn)最突出的是1958年6月10日中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教小組的通知》，各組組長(zhǎng)分別是：財(cái)經(jīng)小組為陳云，政法小組為彭真，外事小組為陳毅，科學(xué)小組為聶榮臻，文教小組為陸定一。

通知同時(shí)指出，這5個(gè)小組直屬中央政治局和書(shū)記處。此外將政府工作也劃分為五大塊，中央與國(guó)務(wù)院的工作幾乎完全對(duì)應(yīng)。

除了這些常設(shè)性小組外，當(dāng)時(shí)中央還設(shè)立了一些“階段性”小組。

如1955年7月4日成立的中央原子能事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組，是中共中央和國(guó)務(wù)院委托領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)原子能事業(yè)發(fā)展工作的機(jī)構(gòu)，成員是中共中央指定的陳云、聶榮臻、薄一波，有“中央三人小組”之稱(chēng)，一直工作到1962年12月中央專(zhuān)門(mén)委員會(huì)成立后撤銷(xiāo)。

此外，還有1962年2月22日中央書(shū)記處正式?jīng)Q定成立的中央精簡(jiǎn)小組，在中央書(shū)記處的直接領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)處理有關(guān)全國(guó)精減職工和減少城鎮(zhèn)人口工作中的日常事務(wù)，原由安子文任組長(zhǎng)的中央精簡(jiǎn)五人小組即行撤銷(xiāo)。

“新中國(guó)成立初期，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式基本照搬了蘇聯(lián)的政府管理體制，在部門(mén)職責(zé)范圍狹窄、資源整合能力有限，一旦遇到涉及面稍廣一點(diǎn)的任務(wù)，就必須尋求同一級(jí)其它部門(mén)的支持和協(xié)助的情況下，通過(guò)專(zhuān)門(mén)設(shè)置跨越各部門(mén)之上、政治規(guī)格更高一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)處理涉及多個(gè)部門(mén)的事務(wù)，是一種很自然的選擇。”周望說(shuō)。

對(duì)此，曾培炎在其著作中也曾提到：“自新中國(guó)成立以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院各個(gè)部門(mén)，大都按照專(zhuān)業(yè)和行業(yè)進(jìn)行職能分工。有的重大任務(wù)一個(gè)部門(mén)難以完全統(tǒng)領(lǐng)，這就需要建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。”

2004年4月5日，時(shí)任中國(guó)社科院政治研究所所長(zhǎng)王一程接受臺(tái)灣學(xué)者邵宗海訪談時(shí)認(rèn)為：“中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組是黨在思想、組織、政策方面去領(lǐng)導(dǎo)群眾，但并不取代政府全部職能。”

“倍量增減”現(xiàn)象改變

對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的定義經(jīng)歷了屢次更名的過(guò)程。

在1993年前，中國(guó)的政治詞匯中，“領(lǐng)導(dǎo)小組”的定義一直不固定，先后使用過(guò)臨時(shí)機(jī)構(gòu)、非常設(shè)機(jī)構(gòu)以及序列外機(jī)構(gòu)等名稱(chēng)。1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，領(lǐng)導(dǎo)小組被稱(chēng)為“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)”。

如今“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的固定稱(chēng)呼是在2008年之后。而它作為專(zhuān)有名詞第一次出現(xiàn)是在黨的十七大報(bào)告中，“精簡(jiǎn)和規(guī)范各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)” 首次被列為行政管理體制改革的重要內(nèi)容之一。

領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量增減亦經(jīng)歷起伏。1981年，國(guó)務(wù)院一共有44個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)。到1988年，增加到75個(gè)。經(jīng)1988年清理整頓，到1993年又增加到85個(gè)，當(dāng)年減為26個(gè)。此后1998年調(diào)整為19個(gè)，2003年調(diào)整為27個(gè)，2008年調(diào)整為29個(gè)。

周望將此稱(chēng)為“倍量增減”的現(xiàn)象，“某一時(shí)間段內(nèi)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)需要，大量設(shè)立‘領(lǐng)導(dǎo)小組’，任務(wù)結(jié)束后，會(huì)把這些‘小組’撤銷(xiāo)。”

不過(guò)這種現(xiàn)象在2008年之后有所改觀。“2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有出現(xiàn)以往改革中的大規(guī)模撤并‘領(lǐng)導(dǎo)小組’現(xiàn)象。”周望說(shuō)，這意味著2008年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的分類(lèi)定位式改革收到了應(yīng)有的成效，今后的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該會(huì)繼續(xù)延續(xù)這一基本思路。

周望認(rèn)為，2008年對(duì)于“領(lǐng)導(dǎo)小組”的認(rèn)識(shí)和改革取得重大突破的集中表現(xiàn)在于，將實(shí)體機(jī)構(gòu)化的“領(lǐng)導(dǎo)小組”與作為工作機(jī)制來(lái)操作的“領(lǐng)導(dǎo)小組”作了第一次明確區(qū)分。

“作為改革的配套手段，2008年之后有關(guān)于‘領(lǐng)導(dǎo)小組’的設(shè)立文件中，都明確表述了哪些屬于實(shí)體性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，哪些屬于階段性工作機(jī)制，并盡量將兩者用‘領(lǐng)導(dǎo)小組’與‘協(xié)調(diào)小組’、‘部際協(xié)調(diào)會(huì)議’等不同名稱(chēng)區(qū)別開(kāi)來(lái)。”周望說(shuō)，這樣一來(lái)，實(shí)體化的“領(lǐng)導(dǎo)小組”在數(shù)量上得以大大壓縮。

比如，2008年4月17日國(guó)務(wù)院辦公廳〔2008〕22號(hào)《關(guān)于成立第二次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》中曾明確提出：“領(lǐng)導(dǎo)小組屬于階段性工作機(jī)制，不屬于新設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，任務(wù)完成后即撤銷(xiāo)。”

國(guó)發(fā)〔2008〕13號(hào)文件中名列的7個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組中，僅國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院西部地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組單設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)，其他領(lǐng)導(dǎo)小組的具體工作由相關(guān)部門(mén)承擔(dān)。

借重“一把手”能量

在處理關(guān)鍵時(shí)刻重大問(wèn)題時(shí)，跨系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)往往能高效快速成熟地應(yīng)對(duì)。

如1999年5月8日中國(guó)駐南聯(lián)盟大使館遭北約轟炸后，一時(shí)之間出現(xiàn)處理重大國(guó)家安全事件應(yīng)急機(jī)制空白的問(wèn)題。而成立于2000年9月的國(guó)家安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在應(yīng)對(duì)2001年4月1日發(fā)生的中美南海撞機(jī)事件時(shí)則發(fā)揮了強(qiáng)大的應(yīng)急整合能力。

在基層，為高效完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，各種類(lèi)似“招商引資領(lǐng)導(dǎo)小組”、“城市改造領(lǐng)導(dǎo)小組”、“大變樣領(lǐng)導(dǎo)小組”等紛紛成立，并且慢慢由臨時(shí)機(jī)構(gòu)變?yōu)槌ＴO(shè)機(jī)構(gòu)。它在完成本地經(jīng)濟(jì)任務(wù)上，無(wú)疑具有極高效率。

領(lǐng)導(dǎo)小組涉及的工作領(lǐng)域，一般都是復(fù)雜性強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度大的問(wèn)題，“領(lǐng)導(dǎo)小組本身并非正式的制度安排，只是一種特殊的工作機(jī)制。”周望說(shuō)。

領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)于自身各種功能的施展，取決于能否成功“借用”擔(dān)任組長(zhǎng)的高層領(lǐng)導(dǎo)人或地方黨政一把手的權(quán)力權(quán)威，這是領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在，“因此個(gè)別部委特別是地方的個(gè)別部門(mén)，在申請(qǐng)成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組時(shí)，都非常傾向于高層領(lǐng)導(dǎo)或地方黨政一把手擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，他們深諳如何才能發(fā)揮出一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的‘能量’。”

周望說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在其產(chǎn)生之初，還是為了最大化地提高協(xié)調(diào)各種事務(wù)的效率。在國(guó)外政府的組織體系中，也有類(lèi)似的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)存在，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人更多地是充當(dāng)一種“主持人”的角色，議事和協(xié)調(diào)在一種較為平等的氛圍下展開(kāi)。

“從領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)作的實(shí)際情況來(lái)看，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)小組的會(huì)議上，各個(gè)部門(mén)是能夠做到暢所欲言的，尤其是中央的情況明顯好于地方。”他說(shuō)。