“國字頭”領導小組興替

2013年6～7月，國務院密集調整多個國字頭領導小組的組成人員。

據中央政府門戶網站公開的國務院文件顯示，國務院辦公廳連發〔2013〕60號、61號、63號、69號、70號、72號文件，明確通知6個國務院領導小組組成人員調整。

詳細梳理存在于國務院系統之中的領導小組，從組成人員配備、增新撤舊的變遷等處可以尋其全貌。

成員配置

國務院總理李克強新近接任國務院西部開發領導小組、國務院振興東北地區等老工業基地領導小組、國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組等3個小組的組長，國務院辦公廳發了正式通知文件。

早先，2009年時，李克強曾擔任國務院第二次全國土地調查領導小組組長、國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組組長、國務院第六次全國人口普查領導小組組長，2011年又擔任國務院保障性住房安居工程領導小組組長。

中央政治局常委、國務院副總理張高麗擔任第一次全國地理國情普查領導小組組長，并擔任國務院西部地區開發領導小組、國務院振興東北地區等老工業基地領導小組等2個組的副組長。

國務院副總理馬凱領任國務院促進中小企業發展工作領導小組組長、國務院農民工工作領導小組組長，前者成立于2009年，首任組長是張德江，后者剛剛成立；國務院副總理汪洋接替回良玉，任國務院扶貧開發領導小組組長，該領導小組成立于1986年，由近30個部門和團體負責人組成，負責全國的扶貧開發工作。

其中，應對氣候變化及節能減排工作領導小組呈現 “高配”特點。組長為總理李克強，兩名副組長是副總理張高麗和國務委員楊潔篪，成員包括外交部長、發改委主任、財政部長等30位部委一把手。

不少領導小組的組長由總理或副總理擔任，副組長一般是主要負責部門的一把手，組員多是各部委負責相關工作的副手。其組成部門通常涉及數十個，有時還涉及軍隊和兩院。

一般來說，領導小組設一名組長，副組長和成員的數量不固定。例如，副總理汪洋擔任組長的扶貧開發領導小組，共有9位副組長，成員包括來自近30個部委和團體的副部級官員；第三次全國經濟普查領導小組有5名副組長，成員有7人。

組成人員多屬于兼職，出于實際工作需要，不僅僅來自國務院系統。比如，西部地區開發領導小組成員中，包括中組部副部長陳希和中宣部副部長雒樹剛；農民工工作領導小組中包括中央農辦副主任、最高人民法院副院長、全國總工會副主席、共青團中央書記處書記、全國婦聯書記處書記等。

此外，有些領導小組在組成人員上會有重疊，如國務院西部地區開發領導小組35位組成人員和國務院振興東北地區等老工業基地領導小組34位組成人員中，有28位是相同的人。兩個小組的具體工作也均由國家發展改革委承擔。

撤舊考量

領導小組成立之后，可能會經歷保留、改名、合并、撤銷、新增、復設等形式的變動。

“領導小組是典型的‘任務導向型’組織機制，隨著任務的完成和新增，領導小組也會隨之不斷更新。” 長期關注領導小組并著有相關論文的南開大學周恩來政府管理學院博士周望對《瞭望東方周刊》說，任務的重要程度決定了領導小組的重要程度，具體表現就是領導小組存在時間的長短。

周望舉例，國務院方面的領導小組，如全國愛國衛生運動委員會，是成立時間最長的領導小組，其前身是成立于1952年的中央防疫委員會；此外關于經濟普查、單個領域改革的領導小組，會隨著任務的完成而結束使命。

“有的領導小組因其承擔任務的重要性，還會轉為正式機構。”周望說，如1973年成立的計劃生育領導小組，因為“作為臨時機構，與它所負擔的長期艱巨的任務不相適應”，1981年在其基礎上成立了國家計劃生育委員會，成為國務院正式組成部門；1979年3月成立的進出口領導小組，在當年7月，也變為中華人民共和國進出口管理委員會。

領導小組在近30年里的變遷，與1988、1993、1998、2003、2008和2013年進行的6次規模較大的政府機構改革緊密相連。

1988年國務院發布的《關于議事協調機構和臨時機構設置的通知》（國發〔1988〕7號）中，撤銷國務院住房制度改革領導小組、全國禁毒工作領導小組、全國打擊走私領導小組、國務院太湖治理領導小組和國務院淮河治理領導小組等14個。

1993年3月15日至3月31日召開的第八屆全國人民代表大會第一次會議期間，時任國務院總理李鵬在《政府工作報告》中宣布：國務院的“非常設機構由八十五個減為二十六個。”隨后，國發〔1993〕27號文件正式公布了經調整后的26個國務院議事協調機構和臨時機構名單。

1993年7月9日發布的《關于部分已撤銷的國務院非常設機構其原工作移交有關部門承擔問題的通知》（國辦發[1993]42號）中提及被撤銷的名單中，有全國整頓清理書報刊和音像市場工作領導小組、國務院干線飛機研制領導小組、全國治沙領導小組、國務院煤炭出口領導小組、國務院聯合清理拖欠稅款領導小組等。

2003年3月21日國務院發的《關于議事協調機構和臨時機構設置的通知》（國發〔2003〕10號）中撤銷的有國務院清理整頓經濟鑒證類社會中介機構領導小組、國務院打擊騙取出口退稅工作領導小組、全國糧食清倉查庫工作領導小組、第29屆奧林匹克運動會工作領導小組等4個。

2008年的調整中撤銷了25個議事協調機構，其中國家能源領導小組、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組、國家產品質量和食品安全領導小組等20個領導小組退出舞臺。

十七大報告提及“精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構”的原則，是2008年大規模調整的原因之一。此外，撤銷的背后，實際需求是另一現實考量因素。

例如，國家能源領導小組撤銷是由于新的同類機構產生，新設立的國家能源委員會承擔該小組的工作；全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組、國家產品質量和食品安全領導小組等撤銷，是源于處理該問題的日常管理機構設立。

增設背景

新增設的領導小組往往是基于一定的政策和戰略背景。

2013年6月14日國務院辦公廳印發《關于成立國務院農民工工作領導小組的通知》（〔2013〕60號文件）。誕生于當下城鎮化背景之下的國務院農民工工作領導小組，被理解為國家將進一步重視解決農民工問題。

李克強新近擔任組長的國務院西部地區開發領導小組成立于2000年1月16日，直接緣由是當時高層對于西部大開發的設想已趨于成熟。

中共中央、國務院印發《關于轉發國家發展計劃委員會〈關于實施西部大開發戰略初步設想的匯報〉的通知》（中發〔2000〕2號文件）3天之后，國務院隨即印發《關于成立國務院西部地區開發領導小組的決定》（國發〔2000〕3號文件）。

時任總理朱镕基任組長，時任國務院副總理溫家寶任副組長，組成人員包括國家計委、國家經貿委、教育部、科技部等19個部門的主要負責人，同年6月，小組成員又增至23個部門。

此外，一些領導小組主要是為重大工程的協調或突然災害的應對而設置的臨時性機構， 如第29屆奧林匹克運動會工作領導小組等， 在工程或事項結束后撤銷；也有為協調一般的社會、經濟事務而設置，或為實施某項跨部門的具體工作而設置（如全國打擊走私領導小組），或為文化傳承與推廣而設置的機構， 如國家漢語國際推廣領導小組、古籍整理出版規劃小組以及國家清史纂修領導小組。

2003年3月21日國務院發的《關于議事協調機構和臨時機構設置的通知》（國發〔2003〕10號）中，全國擁軍優屬擁政愛民工作領導小組、國務院扶貧開發領導小組等5個在國發〔1988〕7號文件中已有提及，國務院西部地區開發領導小組、國家處置劫機事件領導小組等4個屬于新設。

2008年，國發〔2008〕13號文件提及8個領導小組，其中僅國務院振興東北地區等老工業基地領導小組、國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組屬于新增。

〔2008〕13號文件同時規定要嚴格控制議事協調機構設置，“凡工作可以交由現有機構承擔或者由現有機構進行協調可以解決問題的，不另設立議事協調機構；確需設立議事協調機構的，要嚴格按照《國務院行政機構設置和編制管理條例》的規定，由國務院機構編制管理機關提出方案，報國務院決定，一般不單設實體性辦事機構，不單獨核定人員編制和領導職數。”

名稱背后

今年，在6個國務院領導小組人員調整的同時，還有兩個以“國務院”開頭的委員會也進行了人員調整。

2013年6月30日國辦發布〔2013〕65號《關于調整國務院南水北調工程建設委員會組成人員的通知》、7月4日發布的74號《關于調整國家能源委員會組成人員的通知》等文件，即是對兩個委員會人員作出調整。李克強任國家能源委員會主任，張高麗任國務院南水北調工程建設委員會主任。

以“國家”、“全國”開頭的委員會、領導小組、指揮部等，與以“國務院”打頭的領導小組，都屬于議事協調機構，是根據職能劃分，承擔跨部門重要業務工作的組織協調任務以及處理臨時突發性事務的任務。

“名稱以‘國家’開頭的，意味著該議事協調機構所承擔的任務會涉及到涉外事務，如國家國防動員委員會、國家邊海防委員會、國家禁毒委員會、國家能源委員會、國家信息化領導小組、國家科技教育領導小組等都涉及到對外關系、國際交流與合作等。”周望告訴本刊記者，國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組、國家森林防火指揮部等則關系到國際支持與援助等，“這些議事協調機構在人員構成上橫跨度最大，一般都涵蓋了黨、政、軍三個方面。”

周望分析，名稱以“全國”開頭的，表明該議事協調機構的工作內容涉及國內、但遍及到全國范圍內的各個方面，如全國愛國衛生運動委員會、全國綠化委員會、全國擁軍優屬擁政愛民工作領導小組、全國老齡工作委員會等所承擔任務幾乎涉及到國內各種組織團體，牽涉面極廣，相應地組成這類議事協調機構的相關部門數量也就多，一般都囊括了國務院半數以上的組成部門。

對于以“國務院”開頭的議事協調機構，一般以處理較為專門性的任務為主，通常只涉及到國家社會經濟生活的某一方面，如國務院學位委員會、國務院殘疾人工作委員會等；或僅是作為處理區域性的問題而存在，如國務院西部地區開發領導小組、國務院振興東北地區等老工業基地領導小組、國務院南水北調工程建設委員會、國務院三峽工程建設委員會等。“工作牽扯面比起前兩者稍窄，而專業性要更強一些，在數量上也更多。”周望說。