黃風(fēng)：美國(guó)在中國(guó)的逃犯不少于中國(guó)在美國(guó)的逃犯

2013年9月27日至28日，中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組（JLG）反腐敗工作組第八次會(huì)議召開(kāi)。隨后，中央紀(jì)委副書(shū)記、監(jiān)察部部長(zhǎng)黃樹(shù)賢在京會(huì)見(jiàn)了前來(lái)參加此次會(huì)議的美方代表團(tuán)。

黃樹(shù)賢指出，自2005年以來(lái)，兩國(guó)在JLG框架下的反腐敗合作取得了積極進(jìn)展和成效，這一合作機(jī)制的建立健全，為兩國(guó)反腐敗職能部門(mén)開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)交流、信息溝通和個(gè)案合作提供了一個(gè)有效、穩(wěn)定的渠道，成為中美執(zhí)法合作的亮點(diǎn)。

JLG1998年5月成立。2000年6月，《中美司法協(xié)助協(xié)定》簽訂。在隨后的6年中，中美兩國(guó)在刑事司法協(xié)助和合作領(lǐng)域的合作迅速推進(jìn)，建立起比較密切的協(xié)作關(guān)系，在相互協(xié)助調(diào)查取證、追繳被非法轉(zhuǎn)移的犯罪所得、相互通報(bào)有關(guān)犯罪情報(bào)和對(duì)逃犯的監(jiān)控及緝捕等方面成果頗多。

但是在中美刑事司法合作領(lǐng)域也存在著一些法律上的困難和障礙，影響著兩國(guó)在打擊犯罪、實(shí)現(xiàn)公正司法方面共同利益的實(shí)現(xiàn)。其中最大的法律障礙之一是兩國(guó)尚未締結(jié)雙邊引渡條約。

為了盡量彌補(bǔ)這一缺憾，中美兩國(guó)主管部門(mén)努力探索一些替代措施，以解決逃犯遣返問(wèn)題。例如，采用遣返非法移民的方式將逃犯遞解出境，或采用異地追訴的方式，以觸犯美國(guó)法律（如洗錢(qián)、欺詐、違反移民法罪行等）的罪名在當(dāng)?shù)貙?duì)逃犯提起刑事訴訟等等。開(kāi)平案的主要犯罪人余振東就是通過(guò)這樣的替代措施被遣返回國(guó)的。但是替代措施仍不足以使中美雙方執(zhí)法合作的通道暢通無(wú)阻。

全局來(lái)看，中美之間開(kāi)展執(zhí)法合作成效如何，發(fā)展趨勢(shì)又會(huì)怎樣？本刊記者就上述問(wèn)題專(zhuān)訪了北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院國(guó)際刑法研究所所長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師黃風(fēng)。

黃風(fēng)曾任司法部司法協(xié)助外事司正司級(jí)巡視員，高級(jí)顧問(wèn)，參加過(guò)40余項(xiàng)我國(guó)與外國(guó)雙邊司法協(xié)助條約、引渡條約、被判刑人移管條約和多邊國(guó)際公約的談判及有關(guān)文本的準(zhǔn)備工作。2007年8月他作為中國(guó)專(zhuān)家組的特邀顧問(wèn)，曾赴美參加中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組專(zhuān)家組會(huì)議。

司法協(xié)助和執(zhí)法合作

《瞭望東方周刊》：JLG的成員組成以及工作機(jī)制是怎樣的？

黃風(fēng)：JLG各方都會(huì)指定一個(gè)首席聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)聯(lián)合執(zhí)法方面的協(xié)調(diào)工作。聯(lián)絡(luò)員在中方是外交部條約法律司司長(zhǎng)，美方有兩名首席聯(lián)絡(luò)員，一名由美國(guó)國(guó)務(wù)院指定，另一名由美國(guó)司法部指定。

執(zhí)法合作涉及面廣。從中方來(lái)講，涉及最高法院、最高檢察院、公安部、司法部、海關(guān)、監(jiān)察部、外交部。美方主要涉及司法部，包括隸屬于司法部的FBI，另外還有國(guó)土安全部、禁毒署，煙酒火器爆炸物管理局，首席聯(lián)絡(luò)員就是協(xié)調(diào)這幾家執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行對(duì)口合作、商談等。

這個(gè)機(jī)制每年都應(yīng)該有一次專(zhuān)家組會(huì)議，還有一些分小組會(huì)議，比如司法協(xié)助小組。還有就是知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的會(huì)議，由最高法牽頭，反腐敗方面則是監(jiān)察部牽頭。一般在JLG開(kāi)會(huì)時(shí)這些分小組也開(kāi)會(huì)，有時(shí)候分小組自己也可就重要問(wèn)題組織開(kāi)會(huì)。比如監(jiān)察部，在反腐敗問(wèn)題上也和美國(guó)的司法部等一些執(zhí)法機(jī)關(guān)有比較密切的聯(lián)系，可以直接針對(duì)一些案件磋商。

成員不是固定的，由各單位自己指定。分小組的單位成員是相對(duì)固定的。

《瞭望東方周刊》：JLG對(duì)中美之間的刑事司法合作起到了什么作用？

黃風(fēng)：這是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，其主要作用是協(xié)調(diào)、溝通和磋商。

現(xiàn)在中美之間比較重要的合作是刑事司法協(xié)助，即根據(jù)兩國(guó)政府簽訂的刑事司法協(xié)助協(xié)定開(kāi)展的合作，這個(gè)協(xié)定有著明確的程序性和條件性規(guī)定，完全針對(duì)具體的案件來(lái)運(yùn)作。

另一個(gè)就是中美之間的執(zhí)法合作，主要是公安部和FBI之間的合作，更為日常。

上述兩種合作比較持續(xù)、穩(wěn)定、具體，比如中美分別在各自使館里派駐了警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，職責(zé)就是針對(duì)具體案件開(kāi)展聯(lián)系和磋商。

執(zhí)法合作主要涉及的領(lǐng)域包括反恐、反洗錢(qián)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)犯罪、走私、販毒、反腐敗等。這幾年涉及案件較多、關(guān)注度較高的是反腐敗和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

合作內(nèi)容方面，第一部分是針對(duì)人，一方的犯罪嫌疑人逃到另一方，我們叫追逃，把外逃罪犯遣返。

第二部分是針對(duì)物，把非法轉(zhuǎn)移到對(duì)方境內(nèi)的財(cái)物凍結(jié)、扣押，然后返還。

第三部分是調(diào)查取證，例如，在余振東案件中，無(wú)論是在美國(guó)對(duì)他提起刑事訴訟還是中國(guó)對(duì)他進(jìn)行審判，都需要雙方調(diào)查取證的合作。中國(guó)需要美國(guó)提供其轉(zhuǎn)移資金、偽造身份取得移民身份的證據(jù)材料；美國(guó)需要中國(guó)提供相關(guān)材料，尤其是他從開(kāi)平支行竊取資金的罪證。

中美之間聯(lián)合執(zhí)法的成果是有的，但是很難說(shuō)成果是JLG取得的，大部分都是在兩國(guó)直接的司法協(xié)助和執(zhí)法合作進(jìn)程中取得的。

追逃效果較差，追贓有一定成效

《瞭望東方周刊》：合作成果如何？

黃風(fēng)：看兩國(guó)合作效果，要從三方面評(píng)價(jià)。

首先是追逃，這是三大部分里相對(duì)效果差的一部分，現(xiàn)在中國(guó)重大案件逃犯在美國(guó)的比較多，美國(guó)是中國(guó)一些經(jīng)濟(jì)犯罪分子、腐敗犯罪分子非常看重的一個(gè)外逃目的地，中美開(kāi)展執(zhí)法合作這么多年，至今美國(guó)都沒(méi)有向中國(guó)引渡過(guò)一名逃犯。有一些遣返，是通過(guò)替代措施實(shí)現(xiàn)的。

因?yàn)橹忻赖浆F(xiàn)在沒(méi)有締結(jié)雙邊引渡條約，所以導(dǎo)致追逃效果差。

第二部分，追贓，這一部分近幾年取得了一些成果，美國(guó)幫我們凍結(jié)扣押了幾個(gè)逃犯轉(zhuǎn)移到美國(guó)的所有資產(chǎn)，余振東在舊金山兩家美國(guó)銀行存的355萬(wàn)美元，全額返還給中國(guó)。但是追贓有時(shí)候比追逃還困難。

第三部分，調(diào)查取證，中美兩國(guó)在合作方面比較暢通，而且成果也較多。特別是反恐、打擊腐敗犯罪、知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪等方面，兩國(guó)通過(guò)調(diào)查取證為雙方的刑事訴訟提供協(xié)助，基本上形成了一種常態(tài)化的合作關(guān)系。

《瞭望東方周刊》：“追贓比追逃還困難”，怎么解釋?zhuān)?/p>

黃風(fēng)：實(shí)際的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移并不像電視劇里演的那樣拎個(gè)密碼箱出國(guó)，現(xiàn)在都是通過(guò)地下錢(qián)莊等洗錢(qián)手段轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的。洗錢(qián)最簡(jiǎn)單的做法就是從一個(gè)銀行提現(xiàn)再秘密存入其他銀行，只要提現(xiàn)，資金轉(zhuǎn)移鏈條就斷了。

從中國(guó)向外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)最普遍的做法就是洗錢(qián)，把資產(chǎn)去向和相關(guān)上游犯罪（貪污賄賂犯罪）的事實(shí)都掩蓋了。要對(duì)資產(chǎn)采取措施，就要證明是非法所得，而洗錢(qián)造成了調(diào)查取證的困難。

每個(gè)國(guó)家對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)都非常嚴(yán)格，對(duì)財(cái)產(chǎn)的凍結(jié)、扣押必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。如果我們不能提供足夠的證據(jù)材料，對(duì)方就不會(huì)合作。我國(guó)刑事沒(méi)收制度與許多國(guó)家的法律制度不太一樣，這也使一些國(guó)家不接受我國(guó)的司法裁決。此外，每個(gè)國(guó)家談到經(jīng)濟(jì)利益都會(huì)比較謹(jǐn)慎。

締結(jié)引渡條約主要障礙是美國(guó)國(guó)會(huì)

《瞭望東方周刊》：美國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)和100多個(gè)國(guó)家締結(jié)了雙邊引渡條約，卻沒(méi)有和中國(guó)締結(jié)引渡條約。這里面的主要障礙是什么？

黃風(fēng)：主要障礙來(lái)自于美國(guó)國(guó)會(huì)，美國(guó)國(guó)會(huì)有一種成見(jiàn)，對(duì)中國(guó)刑事法制不信任。國(guó)會(huì)的一些人受以往的輿論和政治偏見(jiàn)的影響，對(duì)中國(guó)法制和人權(quán)保護(hù)制度缺乏了解。

JLG開(kāi)專(zhuān)家會(huì)議時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)人員不參加，在這個(gè)問(wèn)題上，美國(guó)政府的官員也都無(wú)能為力。從中國(guó)方面講，就需要我們更多地宣傳自己法制的進(jìn)步和人權(quán)保護(hù)方面的進(jìn)步，以消除成見(jiàn)。

這幾年我們的執(zhí)法機(jī)關(guān)摸索出了一套替代措施，有很多成功的例子。比如賴(lài)昌星案使用的移民法遣返方式，針對(duì)鄧心志、李東哲等人的勸返方式，以及針對(duì)余振東和“二許”的異地追訴方式。

《瞭望東方周刊》：替代措施有哪些局限性？

黃風(fēng)：替代措施完全是由對(duì)方根據(jù)自己的國(guó)內(nèi)法自由裁量。替代措施中用得最多的是移民法遣返，即把罪犯作為非法移民遣返。但被遣返者會(huì)打著保護(hù)人權(quán)的名義提出異議，美國(guó)移民法庭特別重視人權(quán)保護(hù)問(wèn)題。

另外，遣返非法移民和引渡不一樣，引渡是把逃犯送到對(duì)其進(jìn)行刑事追訴的國(guó)家，移民法的遣返只要驅(qū)逐出境就完成任務(wù)了，而且美國(guó)的移民法允許被驅(qū)逐出境的人選擇出境后前往的地點(diǎn)，如果這個(gè)人不配合，就不能實(shí)現(xiàn)對(duì)他的刑事追訴。

中國(guó)方面實(shí)際上沒(méi)有問(wèn)題，因?yàn)橹袊?guó)的引渡法規(guī)定在沒(méi)有條約的情況下，只要是遵循相關(guān)原則就可以引渡，但是美國(guó)方面要引渡必須依據(jù)條約。

現(xiàn)在和美國(guó)締結(jié)引渡條約的主要障礙就在美國(guó)國(guó)會(huì)。其實(shí)，美國(guó)政府也感覺(jué)到有加強(qiáng)追逃方面合作的需要，他們也想締結(jié)中美雙邊引渡條約---美國(guó)在中國(guó)的逃犯，數(shù)量上并不少于中國(guó)在美國(guó)的逃犯。

“旁門(mén)左道”給合作帶來(lái)陰影

《瞭望東方周刊》：你在2007年8月曾作為中國(guó)專(zhuān)家組的特邀顧問(wèn)赴美參加JLG專(zhuān)家組會(huì)議，就你觀察，這些年來(lái)，美國(guó)方面向中國(guó)尋求執(zhí)法合作的需求是否有增加趨勢(shì)？

黃風(fēng)：現(xiàn)在中美合作是互有需要。司法部主管中美刑事司法協(xié)助和公安部主管執(zhí)法合作的工作人員都有統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，美國(guó)提出的司法協(xié)助請(qǐng)求和執(zhí)法合作請(qǐng)求，在數(shù)量上都超過(guò)了中方提出的請(qǐng)求。所以中美合作是對(duì)兩國(guó)發(fā)展都有利，符合兩國(guó)利益。

開(kāi)會(huì)只是推動(dòng)，要真正取得成果，還得建立一種常態(tài)化、法制化的聯(lián)系途徑和合作程序。

中美之間司法協(xié)助和執(zhí)法合作，一開(kāi)始是美國(guó)比較強(qiáng)調(diào)采用法律規(guī)定的程序和規(guī)則來(lái)進(jìn)行，現(xiàn)在中國(guó)更強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，因?yàn)橛行┦聦?shí)已經(jīng)給雙方合作蒙上了陰影。

《瞭望東方周刊》：“陰影”指的是？

黃風(fēng)：比如為了引渡中國(guó)公民，美國(guó)經(jīng)常會(huì)采取誘捕的方式，設(shè)一個(gè)圈套，把中國(guó)公民引誘到外國(guó)某處將其拘捕，再?gòu)倪@個(gè)國(guó)家引渡到美國(guó)。這幾年發(fā)生了類(lèi)似案件。

美國(guó)制造這種引渡陷阱，受到損害的將是中國(guó)的國(guó)家主權(quán)、中國(guó)公民的基本自由權(quán)和中美兩國(guó)司法合作的發(fā)展前景。

從某種意義來(lái)講，這種做法是對(duì)中國(guó)一些禁止性法律規(guī)定的規(guī)避，如果把這種做法常態(tài)化，也不利于兩國(guó)建立一種穩(wěn)定的引渡合作關(guān)系。

美國(guó)經(jīng)常通過(guò)誘捕，甚至通過(guò)綁架、在境外擊斃的方式緝捕犯罪分子，這些方式都是違反國(guó)際法和有關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法的，對(duì)國(guó)際刑事合作會(huì)造成很重大的影響。

國(guó)際間的執(zhí)法合作如果不能實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和法制化，老是靠一些旁門(mén)左道，對(duì)于兩國(guó)建立互相信任的合作關(guān)系會(huì)產(chǎn)生不良影響。

《瞭望東方周刊》：中美之間的執(zhí)法合作與其他國(guó)家相比，效果是最顯著的嗎？未來(lái)中美執(zhí)法合作會(huì)突破法律上的障礙嗎？

黃風(fēng)：刑事合作的三個(gè)領(lǐng)域，在追逃問(wèn)題上中美之間合作較差，而后兩個(gè)領(lǐng)域合作比較密切。從某種意義上講，不亞于美國(guó)與其盟國(guó)的刑事合作關(guān)系。

我國(guó)和36個(gè)國(guó)家締結(jié)了雙邊引渡條約，其中主要是我們周邊的國(guó)家。這幾年我們也和歐盟的一些國(guó)家以及西方發(fā)達(dá)國(guó)家，如法國(guó)、意大利、西班牙、葡萄牙和澳大利亞，締結(jié)了引渡條約。

在國(guó)際執(zhí)法合作方面，中方努力實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和法制化，現(xiàn)在的辦案效率和數(shù)量都有很大提高。

中美之間執(zhí)法合作要想取得根本性的進(jìn)步，我個(gè)人覺(jué)得還需要在引渡問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)突破。