以法治思維和方式推進法治中國建設

改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇，全面深化改革是新時期決定黨和國家事業發展全局的重大戰略部署。如果說，1978年以來每一次三中全會都是一座改革的歷史航標，那么，十八屆三中全會及其通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）必將在中國歷史上產生更為根本和更加長遠的影響。這不僅在于它為我國全面深化改革提供了一份科學指南和行動綱領，更在于這是第一份無論在內容還是形式上都具備法治化特征的指南和綱領。可以設想，未來之改革必定滋養于法治，未來之中國必定享譽于法治的成就，未來之人民必定受益于法治中國建設的紅利。

將“推進法治中國建設”列為全面深化改革的重大問題，意義非凡

十八屆三中全會審議通過的《決定》將“推進法治中國建設”單列，作為全面深化改革的重大問題之一進行論述，具有不同尋常的意義。

長久以來，我國的中心議題是改革、發展和穩定，改革是必由之路，發展是第一要務，穩定是第一責任，其他問題往往都處于邊緣位置，這是我國所處的特殊的歷史階段所決定的。因此，盡管我國從十一屆三中全會開始就決定走法治道路，盡管在十五大上就正式把“依法治國”作為基本方略，盡管在1999年就把依法治國基本方略寫進憲法，盡管中央近年來始終強力推行法治，但是在改革發展穩定面前，法治很難被置于至上位置；在改革發展穩定的壓倒性地位面前，法治很難處于強勢地位。法治與改革發展穩定被定格為保障與被保障的關系，人們習慣于講“發揮法治的保障作用”，“為改革發展穩定保駕護航”。其潛臺詞在于，當關系到改革、發展與穩定的事情與法治發生沖突的時候，法治得服從被保障的事業。

把法治視為絆腳石，這是在改革發展穩定與法治之間發生的一場并不美麗的誤會。筆者曾提出，如果說發展是第一要務、穩定是第一責任，那么依法辦事就應當是第一要求。就法治與改革的關系，筆者還提出，如果改革是最大的時代主題，那么法治就應當是當代中國最大的改革。

全會《決定》將“推進法治中國建設”作為全面深化改革的重大問題之一進行論述，意味著法治是改革內在的內容，而不只是外在的保障；法治本身就處于時代主題的中心，而不是被忽略的邊緣；法治是開展各項工作的軌道，而不是可以隨意突破的條條框框。因此，可以這樣說，全會《決定》從根本上樹立起法治的極大權威，也從根本上改變了人們對法治與改革發展穩定關系的傳統認識。只有讓那些表面上打著改革發展穩定旗號實際上踐踏法治的行為無處遁形，改革才可能是良性改革，發展才可能是科學發展，穩定才可能是根本穩定。

對“法治中國”應作出符合時代要求的嶄新詮釋

十八大后，習近平總書記就做好新形勢下政法工作做出重要指示，提出了“法治中國”的命題，全會《決定》對推進法治中國建設作出了部署安排。有些同志認為，法治中國不過是依法治國的另一種說法。筆者以為，法治中國具有比依法治國更加豐富的內涵：“法治中國”是人類法治文明的“繼承版”，是法治國家建設的“中國版”，是中國法治建設的“升級版”。從依法治國到法治中國，是中國法治建設的一次極為重要的升級，是中國共產黨探索治國理政規律的一個極為重要的成果，是中國政治文明進一步提升的一個極為重要的契機。

其一，法治中國是人類法治文明的“繼承版”。法治是政治文明發展到一定歷史階段的標志，凝結著人類智慧，為各國人民所向往和追求。從中國春秋戰國時期法家提出的法治概念到亞里士多德對法治的經典論述，從古希臘、羅馬到后來的英國、美國及歐洲大陸，經過幾千年的歷史、文化積淀，人類法治文明結出了以下累累碩果：（1）規則治理；（2）良法為治；（3）主權在民；（4）人權保障；（5）權力控制；（6）法律平等；（7）法律至上；（8）司法公正；（9）程序正當；（10）人人守法。對這些人類反復甄別并傳承下來的優秀法治文明成果，我國都可以充分借鑒。

其二，法治中國是法治國家建設的“中國版”。一國的法治總是由一國的國情和社會制度決定并與其相適應。法治中國，是中國人民的主張、理念，也是中國人民的實踐。經歷三十余年的發展，中國探索出了一條建設中國特色社會主義法治的道路，并已經形成了中國特色社會主義法治。其本質特征與基本標志可以概括為以下幾個主要方面：堅持黨的領導、人民民主、依法治國有機統一；堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進；堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設；等等。

其三，法治中國是中國法治建設的“升級版”。中國的法治建設從古至今大體上經過了“以法治國”、“依法治國”和“法治中國”三個階段。新中國成立后，在相當長的時期內不太重視法治建設，基本上停留于“以法治國”狀態。十一屆三中全會以后，中國逐漸地強調法制建設，進入“依法治國”階段。十八大以后，特別是從法治中國命題被提出來以后，中國開始從“依法治國”階段向“法治中國”階段升級，具體表現為：從有法可依向科學立法、民主立法的升級；從強調法律體系和執法體系向強調體制、制度、機制、規則四位一體的國家治理體系升級；從依法管理向社會治理的升級；從法律面前的平等向權利平等、規則平等、機會平等的升級；從規范執法行為向從行為到程序、從內容到形式、從決策到執行一體規范的升級；從事前授權、事后糾錯的控權方式向建立權力運行的監督制約體系的升級；從注重私法權利向不僅注重私法權利而且注重公法權利保障的升級；等等。

推進法治中國建設需要攻堅克難

建設法治中國，需要在以下幾個方面攻堅克難：

一是完善社會主義法律體系，提高立法質量。正如習近平總書記所說，不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國。我國形成了以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系，我們國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這是我們取得的重大成就。但任何一個國家的法律體系都沒有最好，只有更好，遑論我國正處于轉型時期。實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐的發展而發展。要提高立法質量，必須完善立法規劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統性。要完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，發揮立法的引領和推動作用。

二是深化行政執法體制改革，做到嚴格、規范、公正、文明執法。整合執法主體，相對集中執法權，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。要完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制。加強對執法活動的監督，堅決排除對執法活動的非法干預，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決懲治腐敗現象，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。

三是健全司法權力運行機制，確保依法獨立公正行使審判權檢察權。要圍繞努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的目標改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。優化司法職權位置，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督。堅持司法為民，改進司法工作作風，通過熱情服務，切實解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助。

四是強化權力運行制約和監督體系。堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證。要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，建立健全決策問責和糾錯制度。推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。

五是完善人權司法保障制度，健全國家司法救濟制度。保障全體公民享有廣泛的權利，保障公民的人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保證公民的經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，努力維護最廣大人民根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權益。

六是健全憲法實施監督機制和程序，維護憲法法律權威。全面貫徹實施憲法，是建設法治中國的首要任務和基礎性工作。要進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹憲法提高到一個新水平。全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。地方各級人大及其常委會要依法行使職權，保證憲法和法律在本行政區域內得到遵守和執行。

以法治思維和法治方式全面深化改革

在改革初期，我們更多的是用具有短平快特點的紅頭文件推進改革。然而這種方式日益顯現出弊端和不足：一是缺乏前瞻性，頂層設計不夠；二是缺乏系統性，改革方略的整體化配套不夠；三是缺乏必要的穩定性，往往朝令夕改，使人無所措其手足；四是缺少權威性，往往采取先易后難的策略，而一旦遇到難題，常常會因“硬度”不夠無疾而終。

當前我國已經進入改革的深水區，可供騰挪的空間越來越小，允許試錯的限度越來越小，不能再推延的問題越來越多，需要處理的矛盾越來越尖銳。于此背景之下，習近平總書記在主持十八屆中共中央政治局第二次集體學習時提出：“改革開放是前無古人的嶄新事業，必須堅持正確的方法論。”這個方法是什么？對此，在主持中共中央政治局第四次集體學習時習近平總書記給出的回答是要“努力以法治凝聚改革共識”。換句話說，在當前的形勢下，深化改革必須依靠法治思維和法治方式。

有人認為，改革就是變法，法治則要求守法，二者明顯是對立的，如何用法治思維和法治方式推進改革？實際上，與自然界、社會和思想領域中遵循對立統一規律的任何其他事物一樣，改革與法治之間既有對立的一面，也有統一的一面。如果說改革必然要試錯，那么法治的作用就在于糾錯以防止出現一種全局性、長期性的失誤；如果說改革就要付出代價，那么法治的作用就在于最大限度地降低改革成本，規避不必要的代價；如果說改革就必然有風險，那么法治就是規避風險、把風險控制在最小范圍內的不二法門。

以法治化的方式貫徹落實《決定》，當務之急在于：第一，要盡快使《決定》內容法律化。改革措施中有很多新突破，與現有法律規定不一致。凡涉及國家制度層面的，建議以執政黨的名義提出、經最高權力機關作出決定，把執政黨的意志上升為國家意志，解決合憲性、合法性問題。第二，要高度重視制度群的構建。從制度學的角度看，核心制度要有制度群的支撐才能落地生根，否則就容易形成“半拉子”工程，改革成果也難以鞏固。第三，要高度重視“反向制度預設”。要考慮新制度可能帶來的弊端，并針對可能帶來的弊端和新問題建立相關制度，這樣既可以防止改革“翻燒餅”，又可以抑制改革可能出現的負能量和負效應，使改革的效能最大化。

（作者為最高人民法院副院長）

責編/周素麗 美編/石玉