深化財稅改革的三個基點

黨的十八屆三中全會提出今后我國要全面深化改革。當前推進的全面改革是站在新的歷史起點上的改革，總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。作為總體改革的重要組成部分，財稅改革必須服務于這一目標的實現，要從多個角度支撐和助推總體改革。

使預算制度成為攔截腐敗行為的堅硬高墻

國家治理能力現代化的核心內容是通過深化行政管理改革和經濟體制改革最終建立高效、民主、法治的制度體系。深化財稅改革落腳在國家治理現代化，就是要通過預算管理改革，建立起法治、穩定、民主的預算制度，最終卡住財政支出隨意性的脖子，真正做到稅收取之于民、用之于民，使預算制度成為攔截腐敗行為、低效行為和錯位行為的堅硬高墻。

預算績效管理是財政管理的組成部分。歷經十多年的探索，我國預算績效管理已從項目支出績效事后評價轉入項目支出事中和事后兩端評價再邁入全過程預算績效管理階段。全過程預算績效管理的提出和實施，是預算績效管理的革命性突破。推進全過程預算績效管理就是把預算管理改革帶入新階段的主導力量。具體分析，有如下三方面表現：

首先，促使預算編制進一步細化。現行預算績效管理制度規定申報項目支出預算時首先要闡明項目的績效目標，時間角度涉及年度和長期兩個維度，運行角度涉及投入、產出、效益、服務對象四個維度。如果這一要求逐步得到落實的話，那么，項目預算編制也就打破了只說明項目概況和資金需求的格局，從而也就真正做到了項目支出目標明確、政策意圖清晰、結果層次清晰、監督評價有據。

其次，加快支出標準體系建設。平衡財政收支矛盾，既要卡掉不合理支出，更要約束支出水平的不合理上移。因此，財政支出標準化體系是財政支出管理的最有效手段。全過程預算績效管理要求預算有結果、結果有評價、評價有反饋、反饋有應用。這種管理模式的操作必然要以支出標準為依據，比如預算目標的設定不可能沒有標準。而這種標準勢必又是評價的根據?？梢?，全過程預算績效管理的推進將對項目支出標準體系建設形成強勁壓力。

再次，助推財政信息公開完善。目前財政信息公開已制度化，顯現出了及時性、系統性特征。但仍有較大完善空間，突出的問題是仍未說明財政支出究竟目的何在、效果如何。對此，社會公眾疑慮重重。特別是2013年公共預算支出已突破13萬億，如把政府性基金支出和社會保險基金支出加進來，政府總支出已近20萬億，占GDP比重高達30%。顯然，不說明支出績效，財政信息公開就不完整，難以取得預期效果。覆蓋所有政府資金的全過程預算績效管理，要求項目支出申報必須說明產出和社會效益，恰恰可以細化地回應社會公眾對財政支出結果的詰問。

營改增是維護市場統一的關鍵

財稅制度是決定市場統一性程度的基本制度。前期我國財稅改革成就的突出點就是有效維護了市場統一。

通過稅制改革維護市場統一關鍵是加快推進營改增。“營改增”試點已進行了近兩年時間。試點期間一些試點企業出現了稅負上升情況。仔細分析原因，主要是改革還沒有到位。這表明改革開弓沒有回頭箭，而且一定程度上要加快推進，這樣才能使整個抵扣鏈條完整，才能夠為其他的稅制改革創造條件。

繼續推進營改增應該堅持什么原則？我以為，營改增不是一個簡單的稅負變化問題，稅負變化只是一個表現形式，是一個結果，更重要的是宏觀價值，所以說推進營改增更多地要從宏觀角度考慮問題，怎么樣為中國經濟的發展，為中國稅制的公平創造一個長效機制，這是問題的核心。從這個理念出發，繼續推進營改增應該堅持三個原則：

第一，助推產業結構調整。我國現在正處于結構轉換期，這種結構轉換是市場內生的，進一步說是需求拉動的。近些年經濟結構中地位上升、規模擴張產業，比如通訊業，是市場對手機的需求、對信息網絡的需求拉動了這個產業的增長。再比如說快遞業，每年百分之四五十的增長率，是市場需求所導致的。政府應該做的是運用各種政策手段推動這種結構轉換。建筑業、金融業、服務業等的發展與我國提高城鎮化率、第二產業的轉型升級都有密切關系。加快推進這些領域的營改增，可以實現全部產業抵扣鏈條完整型的行業稅負均衡，這會助推產業結構調整。

第二，助推就業結構調整。我國營業稅應稅產業均為就業增長支撐點?？偟膩砜?，營業稅應稅產業就業人數目前已經超過了制造業。從今后發展趨勢來看，就業增長空間仍很大。法國上世紀50年代到70年代進行營改增，此間產業結構發生轉換，第三產業的就業比重上升了20個百分點，而且到了70年代末期建筑業就業人員相比50年代還增長了80萬人。這說明現在進行的營改增與就業結構轉換是關聯在一起的，我們要通過這種政策手段來推動就業結構的轉換。

第三，助推整體稅制改革。任何一個稅種的改革都不是孤立的，與整體改革都是扣在一起的。加快推進營改增涉及到整體稅制改革所要形成的行業之間稅負均衡，只有加快推進營改增才能實現行業之間的稅負均衡。行業之間的稅負均衡是十八大所說的建立有利于社會公平的稅制的重點問題之一。只有加快推進營改增，才能夠為整個有增有減的稅制改革讓出空間。房產稅改革、資源稅改革、環境稅改革屬于增稅性改革，繼續推進營改增就是要與增稅性的改革建立一種平衡。

通過財政體制改革維護市場統一，關鍵是運用好轉移支付手段推進基本公共服務均等化，進而縮小全國各地的投資和消費水平的差距。1994年以來，中央對地方的轉移支付規模不斷擴大，及至2013年已突破4萬億，對平衡各省基本公共服務供給能力差距起到了奠基性作用。目前中、西部人均財力與東部的差距已大大縮小，部分省份甚至已超過東部省份，如陜西、甘肅已超過廣東，再如寧夏、新疆已超過江蘇、浙江。今后繼續加大中央對地方的轉移支付，有必要進一步完善制度、整合資金、調整結構。

財稅改革應確保居民人均收入倍增

黨的十八大報告提出我國在2020年全面建成小康社會，屆時城鄉居民人均收入比2010年翻一番。其中的蘊意有三點：一是中國要把發展放在第一位；二是歷時三十多年的高速增長使中國的財富規模急劇擴張，但增長帶來的利益，各階層享用不均衡?，F在有必要調整利益分配格局，力爭提高中低收入階層經濟增長福利的占有比例；三是在前期基數放大的條件下，居民人均收入倍增困難加大，因而有必要通過制度創新和政策激勵來確保居民人均收入倍增。具體財政政策可包括如下幾點：

第一，通過再分配托高低收入群體收入。為此，一是要繼續加大對農民種糧補助規模，增加農業綜合開發投入；二是要保持城鄉低保補助和城鎮企業退休職工基本養老金水平兩者與物價上漲率掛鉤政策的連續性；三是適度提高對低收入家庭子女高等職業教育生活補助水平和普通高等教育助學貸款貼息水平；四是繼續加大就業培訓投入、保持針對弱勢群體自我就業、創業的稅收優惠政策。

第二，擴大中等收入階層。為此，應加快推廣職工工資集體談判制，同時進一步優化證券投資稅制，簡并房產流轉環節稅費，真正激活房產流轉市場。此外，還應進一步減輕各種非稅負擔。

第三，穩定高收入階層政策預期。高收入階層是社會發展的重要推動力量。高收入階層的生產經營活動為社會帶來了就業和效率，調節收入分配絕不是要無端殺富，而只是要進一步規范稅收負擔。為此，應通過激勵創業的稅制改革來為高收入階層的事業發展創造條件，要用合理的政策來穩定高收入階層的預期，要創造公平輿論環境來保護他們的投資熱情。

（作者為財政部財政科學研究所副所長）

責編/馬靜 美編/石玉