政府主導型發展的是是非非

近年來，中國輿論熱議的一大話題，就是中國經濟發展模式的轉型。熱議中的核心問題就一個：政府在經濟發展中究竟應該扮演什么角色？當然，這個問題不僅是現實中的重大問題，也是學術象牙塔中智力游戲的重點博弈對象之一。盡管中國學界難得出現真正的學術爭論，但在熱議經濟發展模式轉型的大背景下，中國經濟學界的智力博弈有了一個新的標靶：新結構經濟學。

二零一二年，林毅夫卸任世界銀行高級副行長和首席經濟學家之職，返國任教。六月十八日，北京大學國家發展研究院舉辦一場關于“新結構經濟學”的研討會。朗潤園萬眾樓人頭攢動，其后林毅夫在域外已經發表的新作，被一一譯成中文，共結集四卷，即《新結構經濟學》、《繁榮的求索》、《解讀中國經濟》、《從西潮到東風》，在九月份同時出版，轟動中國經濟學界。十月中旬，北大國家發展研究院又舉辦了一次新結構經濟學國際學術研討會，三十多位國內外經濟學家論劍三天。

準確地說，“新結構經濟學”是一個簡稱，其全稱應該是“新結構主義發展經濟學”。林毅夫的雄心是將其開發為發展經濟學的3.0版。

發展經濟學 3.0 版

熟悉經濟學的練家都知道，發展經濟學曾在二十世紀中葉興盛一時，其武功套路的精華，人稱“結構主義”。這是發展經濟學的1.0版。結構主義的要旨如下：由于發展中國家在國際市場的競爭處于不利地位，即處在邊陲，因此為了苦練內功，以便日后與世界中心地帶的高手一較高下，其政府必須出手，通過推進“進口替代型”發展戰略，建立本國的制造業，從而擺脫對資本主義強權的依賴。這套武功的內功心法，用中國話來說就八個字：“自力更生、奮發圖強。”結構主義曾經在拉丁美洲風靡一時，成為各國政府經濟政策的思想基礎，又稱“發展主義”。順便說，以拉丁美洲為背景，歐美學界還興起了所謂“激進主義發展社會學”，以對抗資本主義強權為號召，為發展中國家擺脫所謂的“依附型發展”而搖旗吶喊。

可是，拉丁美洲的發展并未持續多久，結構主義發展經濟學很快就風光不再。更何況，這套武功在其他的發展中世界應和者寥寥。到了八十年代，發展經濟學本身亦呈衰落之勢。曾任世界銀行中國代表處首席經濟學家的迪帕克·拉爾（Deepak Lal）曾在一九八三年出版了《發展經濟學的貧困》一書，并于一九八五和二○○○年兩次再版，力主市場機制才是發展理論和發展政策的純正功法。

事實上，自八十年代以來，新自由主義在美英興起，很快就橫掃全球。政府積極干預主義遭到了質疑和拋棄，強化市場機制在資源配置上的主導作用成為經濟學的新主流。就發展中國家發展政策的指導思想而言，世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）推波助瀾，“華盛頓共識”取代了結構主義。新自由主義發展理論的要旨，無非就是建立好制度、執行好政策，而“好的”標準可以概括為三化，即市場化（解除管制）、自由化（尤其是貿易和投資自由化，即對外開放）、私有化，再加上謹慎節制的宏觀經濟調控。

新自由主義被視為發展經濟學的2.0版。其實這是一種沒有發展經濟學的發展經濟學，因為新自由主義的內功心法具有普適性，不僅適用于發展中國家，也適用于發達國家。新自由主義也一度風光無限。它讓美利堅的內功修為達致更高境界，從而重登霸主之位；它讓英吉利徐徐康復，從而有能力再走江湖。就連政府干預主義傳統深厚的法蘭西，也對新自由主義心馳神往，甚至在其左派政黨社會黨執政期間，亦有不少新自由主義政策暗度陳倉。新自由主義更是風靡拉丁美洲。在皮諾切特將軍威權主義政治的庇護下，幾位林毅夫的師兄弟、人稱“芝加哥男孩兒”（Chicago boys，即畢業于芝加哥大學）的經濟學家執掌經濟改革，一舉促成了智利的經濟起飛。在巴西，以發展了依附理論而蜚聲國際社會學界的左派學者卡多索，在當選總統之后，竟然奉右派的新自由主義為其施政圭臬。卡多索執政時期的巴西中央銀行行長，將自己的貨幣政策目標定位在“擺脫四十年的愚蠢行為”，并聲稱唯一的選擇就是“要么成為新自由主義者，要么成為新的白癡”。

可是，意識形態的競技場如同競技體育一樣，沒有永遠的贏家。在非洲，前新自由主義時期（六十至七十年代）的經濟增長緩慢（也就年均1%—2%），但好歹是正的，而自八十年代以來，在號稱奉行了世界銀行和IMF指點的“新自由主義發展政策”之后，非洲的經濟增長就從正變負了。在新自由主義旌旗搖動的拉丁美洲，經濟增長與經濟危機總是如影隨形，以致左翼傳統深厚的拉丁美洲學界誕生了一大批以分析“新自由主義危機”、揭露“新自由主義騙術”而聞名遐邇的大師。即便是在發達國家，就在自由市場的軸心國美利堅，二○○八年末爆發了貽害全球的金融海嘯。所有這一切，都標志著“自由市場的墜落”，而這個短語成為諾貝爾經濟學獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨一部反新自由主義名作的中譯本書名。

世界銀行首席經濟學家的職責是協調世行內部的發展政策研究。斯蒂格利茨在一九九七至二○○○年擔任世行首席經濟學家，在此期間，他力推“后華盛頓共識”，批判新自由主義，聲援“占領華爾街運動”，在全球左翼社會運動人士大聚會的“世界社會論壇”（其宗旨是與達沃斯的“世界經濟論壇”唱對臺戲）站臺助威，一舉成為全球左派知識分子的財經軍師，甚至是領軍人物之一。深受儒家傳統熏陶的林毅夫從未在意識形態戰場上沖鋒陷陣，但在思想上卻蕭規曹隨，在發展政策上秉承并深化“后華盛頓共識”，并在學術上超越新古典主義，推動發展經濟學的“第三次浪潮”。由此，作為發展經濟學的3.0版，新結構經濟學應運而生。

新結構經濟學一方面堅持新自由主義的核心立場，即競爭性市場體制是人類社會資源配置的最優機制，另一方面又認為政府應該超越新自由主義或新古典主義國家模型的限制，通過制定并實施合理的產業政策，積極推動產業升級、技術創新和經濟結構的變遷，最終推動經濟發展。林毅夫明確主張，在產業的升級與發展上存在著嚴重的市場失靈，因此需要政府并且政府也有可能“事先判斷所要支持的技術和產業”，并“挑選冠軍”。不止如此，為了有助于各國政府能挑選出未來的冠軍，林毅夫還開發出“增長甄別和因勢利導”的六步絕招。但是，教練畢竟是教練，不應該親自上場打球。林毅夫一再說明，政府在資源配置上不宜扮演主角，而只能扮演“因勢利導”的角色，而產業發展的主角還應該是企業，能不能成為贏家甚至成為冠軍，歸根結底還要經受市場競爭的考驗。林毅夫特別強調，政府扶持不應該長期存在，衡量產業政策成敗的一個重要指標就是看被扶持產業能否在政府扶持撤銷之后仍然盈利。

新結構經濟學甫一亮相，自然立即引起中國學界和輿論的關注，人們都想看一看，3.0版的發展經濟學究竟如何在中華大地展開。在大批中國經濟學家呼吁政府“重啟改革議程”，抑制擴大政府投資以刺激需求的沖動，從而切實推動中國經濟發展模式轉型之際，林毅夫劍走偏鋒，高調主張政府投資依然舉足輕重、不可或缺，投資依然比消費更具有拉動經濟增長的潛能，而且在（政府）投資的拉動下，中國經濟依然能在未來的二十年保持年均8%的增長。

近年來，政府部門（尤其是“發改委”）主導的巨額開發資金，仿佛多股外來真氣注入了中國經濟體內，在全國各地以及眾多產業中亂竄，已令中國經濟呈現走火入魔之象。正當經濟學界和媒體全力質疑政府主導型發展的可持續性之際，林毅夫的新結構經濟學仿佛為中國政府的積極干預主義蓋上了全新理論的圖章。學界一片嘩然，質疑聲四起，其中最顯著的聲音自然是懷疑新結構經濟學自我聲稱的新古典主義根基不純正，與國家主義的內功心法混雜在一起。在信奉市場機制的學者看來，如此陰陽不調的功夫，一旦全力施展開來，豈不要將已有走火入魔之象的中國經濟進一步引向邪路？

“發展型政府理論”的翻版

我們究竟應當如何看待新結構經濟學？對這一問題的探究，還需要拓寬視野，從國際比較發展研究領域中各路武學的折沖交匯中尋找答案。

眾所周知，政府干預對經濟發展的積極作用，在主流經濟學家那里是普遍遭到質疑的，但在人類歷史的長河中，政府主導型發展的成功案例的確也是現實的存在。在十九世紀，俄羅斯帝國和普魯士帝國實現了早期工業化，一舉躋身于世界強權。在二十世紀中后期，東亞若干經濟體，即日本和“亞洲四小龍”，成功地趕上了發達國家的經濟發展水平，被稱為“東亞奇跡”。在二十世紀末和二十一世紀初，中國大陸也取得了三十多年的超常經濟增長。在這些國家和地區的發展中，政府（或朝廷）都扮演了極為耀眼的主導性角色。如何對此類現象給出理論解釋，毫無疑問，是社會科學必須面對的一大挑戰。

面對現實的挑戰，國際學術界，尤其是以政治學家或政治經濟學家為主的比較發展研究學界，自八十年代起形成了一個名為“發展型政府”（the developmental state）的學派。首先，“發展型政府”概念的誕生緣于對日本、韓國和我國臺灣地區的研究。有關“發展型政府”的論述都是在國家與市場關系的上下文中展開，意指一種特定的政府行為、政策和制度模式，這樣的政府擁有一批具有強烈發展意愿的精英，他們超脫于社會力量或利益集團的左右，有能力自主地制定高瞻遠矚的國家發展戰略，并最終將有限的資源動員起來通過產業政策的實施推動所管轄地區的產業發展和經濟成長。之后，在國際比較政治經濟學界，一大批學者將有關的思路從東亞拓展到其他地區和其他歷史時期經濟發展的研究，從而使發展型政府學派發展壯大。從此，“發展型政府”這一標簽不再是專屬于東亞經濟體的政府，而是成為一種政府行為與制度模式的標簽，可以適用于任何歷史時期所有或多或少采用過政府主導型發展模式的國家與地區。

發展型政府理論緣于查默斯·約翰遜一九八二年出版的《通產省與日本奇跡》一書，此書論證了日本政府通過產業政策的實施對日本奇跡的重大推進作用。約翰遜原本lFMvGQJL4q1ZaAc5qFJwTyW8nPIsYggHMInmu9P3F8w=是一位中國問題專家，曾以有關中國農民民族主義的杰出研究成名，并于一九七六年當選美國人文與科學學院院士。然而，讓他在學術界成為一代宗師的則是這部潛心研究十年撰就的新著。一九八九和一九九○年，美國學者愛麗絲·阿姆斯登和英國學者羅伯特·韋德先后出版了《亞洲新巨人：南韓與后發工業化》和《駕馭市場：經濟理論與東亞工業化中政府的作用》，分別運用韓國和臺灣地區的案例，論述了政府在市場機制之外構成經濟發展助推力的重要性。《駕馭市場》一書一九九二年獲美國政治科學學會政治經濟學部最佳圖書獎，并于二○○○年再版，呈現了學術影響力的持續性。依照這三部論著的描繪，三地政府幸運地擁有一大批接近于韋伯式理想類型般的經濟技術官僚，他們獨立于社會利益群體，從各自經濟體的整體利益出發，制定并實施了正確的發展戰略，從而推動了三地的經濟起飛。這個命題，在發展社會學和發展政治學中被稱為“國家自主性”，即指政府有能力、有意愿擺脫利益集團政治，自主地制定發展政策。

發展型政府的概念一經提出，馬上在國際學術界引起廣泛的關注。在初期發展階段，發展型政府理論還局限于對東亞發展模式的解釋。然而，這一學派的視野很快就超越了東亞案例，從區域性經濟的研究框架發展成為一般性的政治經濟學理論。在這一方面，澳大利亞學者琳達·維斯扮演了重要角色，她把歷史社會學的比較歷史分析引入了比較發展研究的新國家主義學派，將政府主導型發展視為一個普遍的人類現象（而不是東亞現象）加以考察。一九九五年，維斯與其同事合著出版了《國家與經濟發展》一書，將政府與企業之間“受到管控的相互依賴”（governed interdependence），即政商之間形成一種競爭性合作（competitive collaboration）的關系，視為政府主導型發展的制度性特征。在此書中譯本中，“受到管控的相互依賴”這個術語被譯為“治理式互賴”。一九九八年，在亞洲金融危機大爆發的背景下，維斯出版了《無力國家的神話》，對新自由主義全球化浪潮中洶涌澎湃的“政府無力”（the powerlessness of the government）說辭和“拒斥國家”（state denial）的現象，給予了系統性的批判。

一九九五年，美國經濟社會學家彼得·埃文斯出版了《嵌入型自主性：國家與工業轉型》一書，指出發展型政府的制度性特征不僅僅在于國家自主性，而且還在于是否存在制度化的管道可以讓政府將其發展戰略與政策滲透并落實到社會和企業之中，這種制度化的管道就是他所謂的“嵌入型自主性”。這一概念與維斯的“治理式互賴”可謂異曲同工。二○○三年，阿姆斯登出版了《“余者”的興起：后發工業化經濟體對西方的挑戰》，將發展型政府解讀為對西方發展模式的挑戰，也就是將政府主導型發展視為有別于自由市場主導型之外的新發展模式，即她所謂的“修正主義發展模式”。二○○四年，美國政治學家阿圖爾·科利（Atul Kohli）出版了《國家引導的發展：全球邊緣地區的政治權力與工業化》，力圖從政治經濟學中比較制度分析的視野，對發展中國家政府干預經濟發展的各種行動，或稱“發展主義發展模式”，給出一個統一的理論分析框架。

綜合上述文獻，擁有發展型政府的經濟體具有如下特征：第一，政府具有持續的發展意愿，即以促進經濟增長和生產而不是收入分配和國民消費作為政府行動的基本目標；第二，政府具有很強的“國家自主性”，即選賢與能，聘用有才能、有操守的專業人士組成經濟官僚機構，并與社會利益集團保持一定的距離，具有所謂“中性政府”的意味；第三，強大的國家能力，即政府有渠道動員經濟資源（例如信貸）并改變其配置方向，從而有效地落實產業政策；第四，競爭性合作式的政商關系，即政府與商界保持緊密的統合主義（或法團主義）合作關系，能夠有效制定并實施有選擇的產業政策。

這樣來看，林毅夫的新結構經濟學儼然就是發展型政府理論的發展經濟學版。實際上，對政府主導型發展模式在中國的神勇表現，在一兩年前熱鬧一時的“中國模式論”中，也多有渲染。但是，令人不解的是，無論是新結構經濟學還是中國模式論，對于發展型政府這個國際理論后援軍的存在，仿佛是茫然無知，極少提及。林毅夫在上文提及的四部書中引證了阿姆斯登和韋德的作品，而且阿姆斯登還對新結構經濟學予以了高度評價，但總體來說林毅夫對這兩位學者的學術貢獻，尤其是他們提出的“修正主義發展模式”，未加重視，也根本沒有提及約翰遜對日本產業政策的研究。

當然，發展型政府理論或發展主義發展模式的異軍突起，必然在國際學術界引起反彈，而二十世紀末亞洲金融危機的爆發以及日本“失去的二十年”，無疑為質疑和批判修正主義提供了堅實的背景。然而，即便“東亞奇跡”的光環暗淡下來，發展型政府理論也沒有停止發展的腳步。關于發展型政府的研究案例，已經從東亞擴展到法國、德國、以色列、愛爾蘭、俄羅斯、印度、巴西、南非、博茨瓦納等。甚至有學者論證，在公認與政府主導型發展模式最不搭界的美國，其實也存在著“隱藏的發展型政府”。當新自由主義全球化在全球激起重重驚濤駭浪之時，殊不知發展型政府或發展主義的全球化也在國際學術界成為一股新的潮流。

那么，國家或政府到底在經濟發展中如何有可能發揮積極的促進作用呢？這是一個大得無邊的問題，國際學者到底留下了何種兵器譜？讓我們下回分解。

（《駕馭市場：經濟理論和東亞工業化中政府的作用》，羅伯特·韋德著，北京，企業管理出版社一九九四年版；《國家引導的發展──全球邊緣地區的政治權力與工業化》，阿圖爾·科利著，長春，吉林出版集團有限責任公司二○○七年版；《國家與經濟發展：一個比較及歷史性的分析》，琳達·維斯、約翰·M.霍布森著，黃兆輝等譯，長春，吉林出版集團有限責任公司二○○九年版；《通產省與日本奇跡：產業政策的成長（一九二五——一九七五）》，查默斯·約翰遜著，長春，吉林出版集團有限責任公司二○一○年版）