法律援助的鼻祖

如果一個(gè)普通的公民不能接近法律，那么一個(gè)高度發(fā)達(dá)的法律體系又有什么用呢？

——【英】戴凱恩

1999年夏，英國(guó)議會(huì)大廈里所有議員都在聆聽(tīng)一份法案，法案的報(bào)告人是時(shí)任英國(guó)上議院（貴族院）議長(zhǎng)、司法大臣爾文拉格大法官，該法案被稱為《接近正義法》。乍聽(tīng)來(lái)，大家對(duì)這份法案的內(nèi)容不會(huì)有清晰的了解，但是該法案的內(nèi)容卻是被英國(guó)延續(xù)了好幾個(gè)世紀(jì)的一項(xiàng)司法制度——法律援助制度。

法律援助制度已經(jīng)成為世界各國(guó)普遍認(rèn)可的一項(xiàng)司法制度。英國(guó)作為此項(xiàng)制度的發(fā)源地，它的發(fā)展歷程中許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們汲取和反思。

英國(guó)法律援助制度的形成經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。該制度的淵源最早可以追溯到1215年《自由大憲章》第四十條規(guī)定：余等不得向任何人出售，拒絕，或延擱其應(yīng)享之權(quán)利與公正裁判。雖然該條沒(méi)有法律援助的明確表述，但為法律援助提供了合法性的基礎(chǔ)。大憲章的這項(xiàng)規(guī)定被視作法律援助制度的萌芽。隨后在亨利三世（1207-1272）統(tǒng)治時(shí)期及其后兩個(gè)世紀(jì)期間，法律援助僅僅作為律師的一種慈善行為而存在，并未得到足夠的重視。直到1494年都鐸王朝亨利七世制定的一個(gè)法案中規(guī)定：正義應(yīng)當(dāng)同樣給予貧困的人，根據(jù)正義原則任命的律師應(yīng)同樣為窮苦人服務(wù)。1531年亨利八世又規(guī)定了一個(gè)新的法案，進(jìn)一步對(duì)法律援助制度進(jìn)行了確認(rèn)。至此法律援助制度成為了英國(guó)人的一項(xiàng)政治權(quán)利而受到法律的認(rèn)可和保護(hù)。

19世紀(jì)中期，英國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，舊有的法律援助體制已經(jīng)不適應(yīng)新的形勢(shì)需要。因此，英國(guó)議會(huì)于1883年通過(guò)了《制定法修正案》，廢除了原有法律援助制度，確立了新的法律援助制度。但是，由于該法案操作起來(lái)充滿困難，窮人利益沒(méi)有得到有效保護(hù)，英國(guó)議會(huì)又于1914年頒布了《窮人程序法》。此外，1903年英國(guó)議會(huì)還通過(guò)了《貧窮囚犯辯護(hù)法》，后又進(jìn)一步修改完善。

第二次世界大戰(zhàn)以后，英國(guó)號(hào)稱要給予國(guó)民從“搖籃到墳?zāi)埂钡娜轿坏姆?wù)，法律援助制度也同樣成為了服務(wù)項(xiàng)目之一。因此自1949年以來(lái)，英國(guó)頒布了一系列法律來(lái)完善和彌補(bǔ)以往法律援助制度的不足，使之日臻完善。如《1949年法律援助與咨詢法》<<1972年法律咨詢和幫助法》（又稱綠色計(jì)劃）《1974年法律援助法、《1988年法律援助法》和《1989年民事法律援助（一般）規(guī)則》以及被視為英國(guó)法律援助改革頂點(diǎn)的法律——《1999年接近正義法》。這些法律的制定與頒布標(biāo)志著法律援助不再是公民的一項(xiàng)政治權(quán)利，而是政府為公民提供的一項(xiàng)福利制度。

英國(guó)法律援助制度的形成及完善過(guò)程亦是經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間、多方面完成的。例如法律援助對(duì)象的問(wèn)題。英國(guó)早期，法律援助的對(duì)象主要是窮人（貧民）。《1494年法案》和《1531年法案》都對(duì)援助對(duì)象有嚴(yán)格控制，要求年收入不足五英鎊。且只有原告才有資格獲得援助，被告被排除在外。19世紀(jì)中期英國(guó)國(guó)民收入大大增加，因此在《1883年制定法修正案》中制定了新的規(guī)則：凡年收入不足二十五英鎊者均可得到法律援助。此外，被告也被列入援助對(duì)象的范圍。《1914年窮人程序法》進(jìn)一步擴(kuò)大了法律援助對(duì)象的范圍：凡年收入不足五十英鎊均可享受法律援助；在某些特殊案件中，援助對(duì)象可以擴(kuò)大到年收入不足一百英鎊者。進(jìn)入現(xiàn)代時(shí)期，法律援助遵循這樣一個(gè)原則：法律援助的范圍應(yīng)延伸到所有的家庭和每一個(gè)個(gè)人，即除了極端貧困者外，雖能交得起一定的訴訟費(fèi)用但無(wú)力承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用的當(dāng)事人也應(yīng)有權(quán)享受法律援助。《1949年法律援助與咨詢法案》放寬了接受法律援助的資格條件，擴(kuò)大了受助人的范圍，為低收入者獲得法律援助打開(kāi)了方便之門(mén)。但這不意味著放棄財(cái)產(chǎn)衡量受援助對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)。通常民事法律援助服務(wù)的申請(qǐng)人只有經(jīng)審查符合以下經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，才有資格獲得免費(fèi)民事法律援助服務(wù)：（1）每月可支配收入不足三百英鎊；（2）可支配資產(chǎn)不足三千英鎊。如果申請(qǐng)人每月可支配收入超過(guò)三百英鎊但不足六百九十八英鎊，或者可支配資產(chǎn)超過(guò)三千英鎊但不足某個(gè)具體的上限時(shí)，經(jīng)其本人同意，申請(qǐng)人可以獲得分擔(dān)費(fèi)用的法律援助服務(wù)。當(dāng)然，如果法律援助申請(qǐng)人屬于低保人員、正在領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的或者正在享受其他政府補(bǔ)助的，則無(wú)需接受經(jīng)濟(jì)狀況審查即獲得免費(fèi)民事法律援助服務(wù)資格。具體的刑事法律援助服務(wù)資格審查如下：如果申請(qǐng)人的可支配資產(chǎn)不足一千英鎊，而其每周可支配收入為九十五英鎊，即符合獲得接受咨詢及幫助服務(wù)的資格。由此可見(jiàn)，英國(guó)法律援助對(duì)象的由單純收入的多寡確定援助對(duì)象到不完全以收入為標(biāo)準(zhǔn)而以是否應(yīng)當(dāng)獲取幫助為標(biāo)準(zhǔn)確定援助對(duì)象體現(xiàn)了法律援助的真諦：讓每一個(gè)公民都有機(jī)會(huì)受到法律公正的對(duì)待。

又譬如法律援助范圍。早期法律援助的范圍主要是離婚案件，后逐步擴(kuò)展到所有民事訴訟案件。從1883年左右開(kāi)始刑事法律援助也已經(jīng)被納入法律援助的范圍，《1903年貧窮囚犯辯護(hù)法》，之后對(duì)它的進(jìn)一步修改，都標(biāo)志著刑事法律援助的正式確立。值得注意的是，此時(shí)無(wú)論是刑事還是民事法律援助的形式還只是停留在律師出庭提供法律援助，雖然在1944年前也出現(xiàn)了免費(fèi)的庭外法律咨詢，但是法律咨詢業(yè)務(wù)未被正式納入國(guó)家法律援助的范圍。直到《1972年法律援助與咨詢法》出臺(tái)，法律咨詢才被正式確立，此外法律協(xié)助和法律代理也陸續(xù)出現(xiàn)并得到確認(rèn)。英國(guó)法律援助的范圍經(jīng)歷了一個(gè)從小到大，形式不斷豐富的過(guò)程。隨著近代人權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，限制國(guó)家公權(quán)力與保障公民不受非法拘禁和審判，法治國(guó)家理念深入人心，刑事法律援助的確立恰恰順應(yīng)了這一潮流。此外，鑒于現(xiàn)當(dāng)代社會(huì)問(wèn)題和矛盾的尖銳和復(fù)雜，法律援助也在向縱深發(fā)展，以多種形式滿足不同人群的需要。

法律援助資金保障和效果保障是英國(guó)對(duì)法律援助制度完善做的最有益的改革之一。它主要針對(duì)的問(wèn)題是英國(guó)最早的法律援助雖然有法律明確的要求，但是可操作性不強(qiáng)，政府也沒(méi)有成立固定機(jī)構(gòu)管理法律援助相關(guān)事宜，也沒(méi)有相應(yīng)的資金保證。因此法律援助成為了律師們的一種善舉而不是義務(wù)。資金和效果往往是成正比的，資金的充裕會(huì)保證有足夠的利益吸引律師為法律援助奉獻(xiàn)一切。早期的法律援助沒(méi)有被納入到國(guó)家財(cái)政的范疇，每個(gè)律師僅僅是在憑借自己的良知和正義從事這項(xiàng)神圣的事業(yè)。因此很多律師千方百計(jì)逃避援助。甚至即使有律師承擔(dān)了援助義務(wù)，但由于他們多是剛剛出道的年輕律師，缺乏經(jīng)驗(yàn)，并不能很好地完成援助任務(wù)，導(dǎo)致效果不理想。1919年英國(guó)雖然成立調(diào)查委員會(huì)針對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)調(diào)查，并得出結(jié)論，指明改革方向，但沒(méi)有得到當(dāng)時(shí)英國(guó)政府的重視。

直到1949年之后，法律援助制度進(jìn)行重大改革。根據(jù)英國(guó)1988年《法律援助法》的規(guī)定，法律援助委員會(huì)建立并維持一筆獨(dú)立的法律援助基金，這主要來(lái)自國(guó)家撥款，由大法官進(jìn)行監(jiān)督。法律援助基金還可以通過(guò)其他途徑籌集，一是社會(huì)捐助，作為一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，每一個(gè)社會(huì)成員都可以向法律援助委員會(huì)捐助法律援助基金；二是受助人捐獻(xiàn)，如果受助人的收入和可處理資產(chǎn)額在法律要求的限度內(nèi)，則他在得到法律援助的同時(shí)，應(yīng)依法向法律援助組織捐獻(xiàn)法定數(shù)額的金錢(qián)或者資產(chǎn)，作為接受援助的一個(gè)條件。

然而英國(guó)援助資金逐年遞增，援助案件的數(shù)量卻不增反降，以致辦案效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。為了解決這個(gè)難題，英國(guó)通過(guò)了《1999年接近正義法》。該法案引入了合同制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，只有經(jīng)過(guò)資質(zhì)審查的律師事務(wù)所與法律服務(wù)委員會(huì)簽訂了服務(wù)合同才能承接法律援助案件，獲得法律援助基金。這樣就擺脫了過(guò)去沒(méi)有資質(zhì)的律師事務(wù)所或者律師為了援助基金隨意接案，辦案效果不佳的困境。

縱觀英國(guó)百年的司法實(shí)踐，法律援助制度已經(jīng)深入人心且規(guī)則和制度設(shè)計(jì)日臻完善，除了在英聯(lián)邦國(guó)家如加拿大等國(guó)家和中國(guó)香港地區(qū)得到推廣就連德國(guó)、美國(guó)類(lèi)似的法治發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛效仿。