立足群眾利益 解決群眾難題

被征地農(nóng)民長久生計是否得到保障是檢驗整個集體土地征收工作實效的根本落腳點。

《國有土地上房屋征收條例》出臺已有3年，集體土地征收條例卻只聞雷聲不見雨，民間輿論呼聲日漲；同時，十八大后擴大內(nèi)需、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的目標要求集體土地征收必須打好頭陣。

在此背景下，伴隨著社會法制意識的不斷增強，信息化程度不斷提高，而個別地方政府在官本位思想、短期逐利導向的作用下，行政決策欠妥當，多種因素導致長沙市現(xiàn)階段的集體土地征收工作進入了必須調(diào)整的“深水期”。

被征地農(nóng)民利益保障不充分

目前，長沙市一些區(qū)、縣政府在集體土地征收中以短期政績?yōu)閷颍环矫?，對土地征收及利用缺乏遠景規(guī)劃，完成拆遷騰地后土地長期閑置，既無益于被征地對象又造成土地浪費；另一方面，為追求快速推進項目，采取一些局部突擊拆遷行動，在用地手續(xù)不到位的情況下實施“協(xié)議拆遷”，甚至對部分違法建筑給予政策外的補償。雖然短期實現(xiàn)了大面積拆遷，卻人為地破壞了征收補償法規(guī)政策的統(tǒng)一，給征收工作的長期整體穩(wěn)定造成了不利影響。

法制意識不強的問題也貫穿于征地補償安置工作的全過程中，在區(qū)縣政府、被征地對象及媒體人員中都不同程度地存在著。從長沙市情況看，一方面?zhèn)€別縣級政府越俎代庖，行使了部分土地行政職能，職權(quán)越位、錯位，甚至以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、指揮部作為征收和安置主體，直接導致征收主體不合法、程序不到位、資金撥付管理脫離監(jiān)管、補償安置失去合法性保障；另一方面，部分被征地對象和媒體人員素質(zhì)參差不齊，缺乏科學的維權(quán)意識，不能準確區(qū)分集體土地征收和國有土地征收，對現(xiàn)行政策法規(guī)缺乏正確認識，造成社會負面輿論多、征收工作阻礙大的問題。

被征地農(nóng)民長久生計是否得到保障是檢驗整個集體土地征收工作實效的根本落腳點。從長沙市情況來看，不同時期、區(qū)域的安置模式及其效果存在很大差異。

近十四年來，長沙市集體土地征收可劃分為60號令和103號令兩個階段，兩個不同政策時期對于安置的最大差異在于安置主體。60號令時期通過下達生產(chǎn)、生活留地指標，由各集體經(jīng)濟組織負責組織建設(shè)生活安置房，盤活生產(chǎn)安置留地。由于各集體經(jīng)濟組織所處區(qū)位、村支兩委的領(lǐng)導能力、村級經(jīng)濟能力、市場發(fā)展機遇、收益分配方式都存在很大差異，一方面涌現(xiàn)了高升村、紅星村等一批發(fā)展成效突出的小康村，被征地農(nóng)民生活水平得到長足的提高；另一方面也有少量被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活安置至今仍存在困難，甚至持續(xù)上訪。103號令時期變村集體安置為區(qū)、縣（市）人民政府，這一轉(zhuǎn)變確保了被征地農(nóng)民能在政策范圍內(nèi)得到統(tǒng)一標準的安置保障，由區(qū)、縣（市）政府運作“兩?！比谫Y用地兜底安置保障資金。受宏觀經(jīng)濟波動的影響，政府存在不同程度的資金壓力；同時融資用地的區(qū)位差異、政府招商引資的力度和理念不同，對被征地農(nóng)民就業(yè)培訓、困難群體生活救助的投入程度不同，也致使被征地農(nóng)民最終安置效果有一定差距。

被征地農(nóng)民在外超期過渡是各地方普遍存在的問題。長沙市摸底調(diào)查結(jié)果顯示，全市在政策規(guī)定的兩年過渡期內(nèi)住房保障落實率僅42.8%，有34.36%的被征地對象在外超期過渡，累計發(fā)放超期過渡費達3億元，目前每月還需支付超期過渡費1176.23萬元，這一數(shù)額隨著土地征收項目增加還可能繼續(xù)擴大。

此外，長沙市被征地農(nóng)民保障住房的性質(zhì)不明確。長沙市通過“兩轉(zhuǎn)變一納入”實施保障安置，規(guī)定保障住房流轉(zhuǎn)參照經(jīng)濟適用房，但經(jīng)過5年的實踐仍存在顯而易見的不足：保障住房產(chǎn)權(quán)證辦理程序不暢，交易流通程序及稅費標準不明，大部分保障住房交易未納入政策規(guī)范內(nèi)，交易雙方的權(quán)益沒有保障、保障住房交易市場被嚴重限制等弊端，這些問題伴隨著2013年長沙市放開經(jīng)濟適用房上市交易進一步加劇。根據(jù)規(guī)定，符合條件的經(jīng)適房交易補交土地出讓金后進行交易，并對不同地段的土地出讓金標準作出了具體劃分，同時經(jīng)適房交易享有一定的稅費減免面積。但因保障住房產(chǎn)權(quán)辦理滯后，性質(zhì)不明晰，在上市交易中能否完全等同對待目前還處于盲區(qū)；無法有效地入市流通交易將直接影響被征地農(nóng)民的生活水平和安置效果，甚至可能引起潛在被征收對象的抵觸。

以群眾利益為落腳點進行集體土地征收

集體土地征收與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，是一項牽一發(fā)動全局的事情，加強對其專門立法是時代發(fā)展的必然要求。在此過程中，應就集體土地征收法律關(guān)系主體雙方權(quán)利義務、征收法定前提的產(chǎn)生、征收程序的運行、安置保障機制、土地收益管理和分配、強制執(zhí)行方式和法律責任等進行系統(tǒng)化、具體化和專門化規(guī)定，形成嚴密完整的統(tǒng)一有機體，減少農(nóng)村集體土地征收的不確定性和復雜性，強化對公權(quán)力的約束監(jiān)管。

其次，要嚴格集體土地征收程序。首先應培養(yǎng)各職能部門、工作人員的法制精神和責權(quán)觀，在意識形態(tài)上以自省、自律、自查、自糾構(gòu)建堅不可摧的紀律“防火墻”；其次，嚴格執(zhí)行法規(guī)政策標準，把好項目啟動實施的政策關(guān)，絕不能讓短期政績觀影響集體土地征收的科學導向，切實完善各項用地報批和監(jiān)管程序，遏止超標準補償、協(xié)議拆遷蔓延的勢頭，以嚴標準、嚴程序肅清集體土地征收風氣；再次，加大信息公開和程序透明度，嚴格履行征地公告程序，維護群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，化解因信息不對稱產(chǎn)生的沖突。

在現(xiàn)行政策法規(guī)下探索被征地農(nóng)民多元化安置模式，也是當下集體土地征收工作進一步突破發(fā)展的重要保障。通過多元化的安置模式，既有助于減少區(qū)、縣（市）的財政壓力，還能讓被征地農(nóng)民早日安居樂業(yè)。

目前，長沙市擬從以下幾個方面來探索解決這一難題：由各區(qū)、縣（市）大力開發(fā)建設(shè)保障住房，力爭對被征地農(nóng)民實現(xiàn)“拆安同步”，確保被征地農(nóng)民“零過渡”。試行“置換轉(zhuǎn)安”模式，由區(qū)、縣（市）政府按被征地農(nóng)民和政府雙方共同認可的市場價回購被征地農(nóng)民保障住房，農(nóng)民用回購所得購買商品房進行實時安置。在被征地農(nóng)民自愿的前提下，將部分保障住房按一定的比例置換相應的商業(yè)配套用房，以此物業(yè)出租后的收益，作為被征地農(nóng)民的長期收益。采用政府給被征地農(nóng)民提供限價商品房和增加貨幣補貼相結(jié)合的安置方式，縮短被征地農(nóng)民在外過渡周期，提高安置自主選擇性。探索被征地農(nóng)民以土地入股、分紅和分享土地收益等多種形式的安置模式。積極協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，探索出臺給予吸納被征地農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)一定的政策優(yōu)惠，以此促進失地農(nóng)民再就業(yè)，通過社會的力量，共同推進這一群體的安居樂業(yè)和和諧穩(wěn)定。

（作者單位：長沙市國土資源局）