湖南農地確權“慢工出細活”

湖南省農村集體土地確權登記發證工作制定了嚴格的質量控制體系，明確權屬糾紛調處辦法，按照進度服從質量的原則開展工作。

進度還是質量？湖南省農村集體土地所有權確權發證工作更著重于后者。

“湖南的工作做得真是扎實！”連國土資源部農村集體土地所有權確權登記發證國家級抽查組都多次發出這樣的感嘆。今年10月13日至17日，該抽查組一行聽取了湖南省該項工作情況匯報，實地檢查了長沙望城區、湘潭韶山市、益陽南縣、株洲炎陵縣、常德澧縣工作開展情況。

湖南部署

湖南省土地面積21.18萬平方公里，全省農村集體土地所有權確權登記發證工作涉及縣級單位124個，行政村4.29萬個，村民小組44.71萬個，農村集體土地所有權宗地數量約152萬宗。

一直以來，湖南省高度重視農村集體土地的產權管理工作。早在2002年，湖南省就已啟動上一輪農村集體土地所有權確權登記發證工作，采取“組有村管”的方式，將集體土地所有證發放到村，由村委會代管。到2005年，全省已基本完成農村集體土地所有權確權登記發證工作。據當時的統計，農村集體土地所有權確權登記發證應發證宗地5.50萬宗，實發證宗地5.06萬宗，覆蓋面積約16萬平方公里，發證率為92%。

2011年，《國土資源部 財政部 農業部關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》下發后，經請示省人民政府同意，湖南省本次農村集體土地確權登記發證工作決定原則上將集體土地所有權證發到每個具有所有權的農民集體，因條件不具備的再進行分類處理，在已有工作基礎上發證到村的，嚴格按《通知》規范已有成果。根據這一原則，全省有60個縣市區計劃100%發證到村民小組，52個縣市區計劃部分發證到村民小組，12個縣市區計劃100%發證到村。據初步估算，全省發證到小組的比例約為82%。

根據工作安排，湖南省于2011年7月全面啟動了農村集體土地所有權確權登記發證工作。截至今年10月底，全省已完成地籍調查面積約17.2萬平方公里，涵蓋3.88萬個村，已開展地籍調查的村民小組約38.4萬個，調查宗地數128.5萬宗。根據今年11月14日的統計數據，全省累計制作底圖21.06萬平方公里，成果覆蓋率99.4%。

湖南省農村集體土地確權登記發證工作協調小組辦公室（以下稱“省發證辦”）負責人告訴記者：“一些地區進展較快，取得了階段性成果。截至10月底，株洲市本級及所屬區縣、湘潭市本級、衡陽市本級、南縣、望城區、湘鄉市等30個縣市區已通過省級外業預檢，陸續轉入數據建庫階段。”

進度背后

跟國家的要求相比，湖南省農村集體土地所有權確權登記發證工作整體進度相對滯后。經過近兩年的努力，總體上完成了農村集體土地所有權確權到組外業調查任務約90%的工作量，宗地統一代碼編制、數據建庫、登記發證等工作雖已進行了統一部署，但還未全面啟動。其主要原因有：一是工作量大。湖南現有行政村4.29萬個，村民小組44.71萬個，確權到組后，工作量無形增大10倍以上。二是土地權屬復雜。湖南屬于典型南方省份，地形地貌破碎，飛地和插花地普遍存在，土地權屬極其復雜，確權難度很大。三是受天氣等客觀因素制約，1∶5000工作底圖一時難以全部覆蓋。

另外，個別地方政府認識不到位，也給工作的開展帶來不利。據湖南省國土資源廳相關負責人透露：“個別地方政府對發證工作不夠重視，認為發證工作現實意義不大，容易造成土地權屬糾紛，擔心會給征地工作帶來阻撓和麻煩，存在一定的畏懼心理?！?/p>

另一方面，目前農村集體土地權利證書的應用價值不能得到體現，農民群眾對土地確權登記發證認識不清，權利意識不強，申請登記的積極性不高，指界隨意性很大。同時，湖南是勞務輸出大省，農民外出務工現象普遍，很多地方的農民常年在外，無法按照有關規定進行現場指界和簽字蓋章。

由于歷史原因，農村集體土地大多缺乏權屬證明材料，土地權屬爭議時有發生，有的歷史積案雖經多次調解，仍難以妥善解決。全省僅常德市就有集體土地所有權權屬爭議約540處，截至今年10月15日，已成功調處爭議498處，權屬爭議仍有約7.8%未調處到位。

益陽南縣國土資源局局長葉良介紹了一起得到有效處理的土地權屬糾紛：南縣武圣宮鎮達豐洲蘆葦場土地所有權爭議。1955年，長江河道管理局為疏通河道，將原住達豐洲的一部分村民遷入新修大堤垸內，另一部分村民遷往外地。20世紀70年代，原武圣宮公社革命委員會以搞社辦企業為名占用達豐洲，村委會認為該地應屬于農民集體所有。

“我們經過深入調查，詢問當地群眾，整合了大量一手資料，全力查證，認為該宗地雖然在土改時原為集體所有，但1955年原住達豐洲村民已全部遷移安置，該宗地所有權已發生變化。根據相關規定，認定該宗地為國家所有，并積極做好了群眾的解釋工作，得到了群眾的理解?！比~良說。

部分風景名勝區、地質公園、森林公園、自然保護區等大宗土地的管理機構與村組之間，長期以來存在土地權屬爭議，系歷史遺留問題，短期內很難處理到位。主要原因是這些土地的規劃控制線大多是政府強制劃定，并未辦理征地手續，也沒有對村組進行補償。村民要求對這部分土地進行確權登記發證，但一些地方政府認為如果將這部分農村集體土地進行確權登記發證，將會引發很大的矛盾，要求暫緩開展確權登記發證工作。據統計，湖南省該類土地約有3.98萬平方公里。

此外，經費落實困難、高山密林權屬調查困難、發證成果與第二次土地調查成果難以銜接等也制約著工作進度。

質量嚴考

雖然湖南的確權工作存在客觀的困難，但在確權工作開展之初，湖南省國土資源廳黨組副書記、副廳長、省發證辦主任顏學毛就明確要求，省土地發證辦要制定嚴格的質量控制體系，明確權屬糾紛調處辦法，在發證工作中必須按照進度服從質量的原則開展工作，不能為追趕進度而犧牲質量。

為全面統籌、協調指導、系統監管全省農村集體土地確權登記發證工作各個環節的工作，湖南省在省土地發證辦的基礎上成立了綜合協調組、專家指導組、質量檢查組、資金管理組、監察監督組。其中，質量檢查組的主要職責是負責建立質量檢查制度，分階段、分地區對項目過程進行檢查；負責建立成果質量管理體系，制定相應程序和規范；負責建立全省成果檢查驗收制度。

省發證辦質量檢查組制定了《湖南省農村集體土地確權登記發證成果質量控制方案》。《方案》規定，湖南省農村集體土地確權登記發證成果實行嚴格的首件檢驗制mJ4Z2JAUBM3QpgH7SeKsYg==度，以過程檢查的形式，由省發證辦主動實施，對各專業技術承擔單位負責的第一個項目、各縣市區完成的第一個鄉鎮加強檢驗，從嚴要求，爭取盡早發現問題，及時加以解決；確權登記發證成果由省級統一實施檢查驗收，采取技術承擔單位自查、縣級自檢、市級復查、省級預檢的方式進行，市縣農村集體土地所有權外業調查完成后，由省發證辦組織省級外業預檢，嚴格按照有關規定進行階段性檢查，省級外業預檢不合格的不能轉入數據建庫階段。

據統計，截至10月13日，過程檢查共涉及全省107個縣市區，占全省縣市區總數的86.3%，已經覆蓋到所有市州和參與項目的34家專業技術承擔單位。南縣內業自檢查出簽字筆跡雷同、指界人身份證明材料不全、文書附圖不一致、界線調查信息不全等10大類4672處錯誤，外業自檢查出5大類618處問題，所有錯誤和問題都在第一時間進行了整改。澧縣在實地核查中，發現室內指界存在弊端，由于指界的農民看不懂圖，造成指界中部分界線是錯誤的。該縣立即將室內指界改為全野外實地踩界確權指界，充分保障了確權質量。

國家抽查組在反饋抽查評價意見時，對湖南該項工作嚴控成果質量給予了肯定：省國土資源廳和省發證辦將確權登記發證成果質量作為工作的重中之重來抓，通過制定嚴格的質量控制方案、實行嚴格的首件檢驗制度，推行過程檢查，采取作業單位自查、縣級自檢、市級復查、省級預檢的方式進行檢查，不合格的不能轉入下一階段，確保了成果質量。

“湖南的工作實事求是，做得細致扎實，工作底圖符合實際，質量監督管理到位，對后續發證工作極為有利?！背椴榻M組長、中國土地勘測規劃院副院長周建春說。

下階段，湖南省將繼續本著“進度服從質量”的原則，加快地籍調查、宗地統一代碼編制和數據建庫等工作，加強所有權確權登記成果的開發應用，并適時推進集體建設用地使用權和宅基地使用權確權登記發證，力爭按照國家要求，按時全面完成確權登記發證工作。