土地改革能讓中國至少繁榮30年

建設統一的城鄉(xiāng)用地市場，并不意味著會將所有的農村建設用地推向市場，只會推出符合規(guī)劃的部分，農村集體仍有權自主開發(fā)。

備受矚目的十八屆三中全會公報出爐。公報提出，要給予農民更多的財產權利，將建設城鄉(xiāng)統一的用地市場。這明確指出了土地制度改革的方向！

一直以來，產權不清、歸屬不明的現行農村集體土地產權制度影響效率、平等和穩(wěn)定三大施放目標，如果不改，要打造中國經濟制度的升級版是很困難的。

公私邊界清晰最重要

此次公報提出的“要給予農民更多的財產權利，將建設城鄉(xiāng)統一的用地市場”的土地政策，明確指出了未來土地改革的大方向，這和筆者之前的預期基本是一致的。其實，上述政策早在十七屆三中全會就有提及，定調也已經很高，但是5年下來，實施落實情況不好。建設統一的城鄉(xiāng)用地市場，并不意味著會將所有的農村建設用地推向市場，只會推出符合規(guī)劃的部分，農村集體仍有權自主開發(fā)，再說，現在建設用地并不缺少，但是浪費太過嚴重。

30多年前的農村土地制度改革引發(fā)了中國經濟的全面變革，30年改革成就有目共睹。但在目前，這種土地制度卻飽受詬病，為什么？

通常，一項政策的好壞可以從三個方面來判斷：經濟效率、社會平等、政治穩(wěn)定。現行關于土地的基礎制度、政府的土地規(guī)劃管理制度、一級土地市場運行的制度，均存在問題，經濟發(fā)展難以持續(xù)，在效率、平等與穩(wěn)定三個方面有難題需要解決。

比如說，城市建設用地使用效率很低，單位面積的GDP產出僅有發(fā)達國家的幾分之一，大量土地被浪費；土地制度導致的高房價以及強拆等則造成了分配不平等和社會穩(wěn)定等問題；此外，對宏觀經濟，以及居民擴大消費的影響，也是很大的問題。這種制度不改的話，我們要打造中國經濟制度的升級版，是很困難的。

當前土地改革面臨的首要問題就是產權明晰。公私的邊界不清楚，公權侵入到私人領域，什么意思？如果私人可以有，公共可以有，盡可能保證私人所有，有利于提高效率。對于私人的權利，我們要維護它的公正性，維護私人權利運作的平等性。私權不要侵入公權，公權也不要過分地侵入私權，特別不希望憑借著拳頭、武力，憑借著官商勾結去掠奪別人。

其實現代的私有制變化很大，可以對土地限制用途，限制私密范圍，限制自由交易權，還有土地占用稅差別稅率。因此，筆者贊成實行一種多元化的土地制度，該國有的國有，該私人所有的私人所有。

“集體土地入市”需配套改革

構建新型農業(yè)經營體系，意味著農地流轉形式將進一步多元化，而賦予農民更多財產權利，目前還不太好斷定是允許農地入市，或者只是延續(xù)十七屆三中全會的說法，允許農民在集體建設用地上參與開發(fā)經營。

不可否認，“集體土地入市”是市場化改革的必然趨勢，由此可以解決現行土地制度的多種積弊，有利于提高土地資源的配置效率，甚至可以說有利于提高國民經濟發(fā)展的總體素質，其重大意義不可估量。但是，由于體制的積弊太深，而以往的改革配套程度又低，致使這項改革不可能單兵突進。比如說，集體土地分農用地與建設用地兩個部分，其入市的條件要分開來看。

集體農用地的入市，其實一直存在，只是未將農地承包權入市而已，而所入市的則是土地的短期使用權。長遠看，短期的使用權可以入市，“長久不變”的承包權也可以入市，且后者的意義更大。但從目前農地使用權入市的情況看，已經有一些令人憂慮的地方，突出問題是因一些土地流入主體的經營規(guī)模過大，而產生了另一種“規(guī)模不經濟”現象，以及一些土地流入大戶試圖利用農地轉變用途獲取未來暴利的某些投機行為。

在當下的某些政策文件中，把集體建設用地分為“集體經營性建設用地”與“集體非經營性建設用地”（主要是農村宅基地），主張將前者入市交易。

筆者看來，這個意見很是脫離實際，因為農村干部與農民很容易把農村宅基地“變?yōu)椤奔w經營性建設用地，監(jiān)管這種行為的成本很高，以致會使政策失效。再說，每一個村都有一些所謂集體經營性建設用地，如果將其入市，意味著全國新增了幾十萬個非農建設點，這不成體統，還不如不改。

賦予農民土地財產權

三中全會在土地制度改革的一些細節(jié)問題上可能會有所突破，包括繼續(xù)進行農地的確權、頒證、登記工作，繼續(xù)創(chuàng)新農村土地承包經營權流轉實現方式的多樣化，在轉包、出租、互換、轉讓、股份合作之外，通過信托、抵押等方式將其與金融創(chuàng)新捆綁在一起，從而增加農民的資產性收益。

當下，很多人對土地制度改革的理解就是一個“放”字，很是錯謬。事實上，如果在土地的用途管制、權屬管理以及逐步取消土地指標審批和年度計劃管理等方面的工作沒有得到強化，把各類土地簡單推向市場，會導致很大混亂。

也就是說，對土地制度改革，是有可能在規(guī)劃管理體制和用途管理方式做出改革的情況下，放松農村建設用地使用權流轉的規(guī)定，明確農民土地財產權。但是，耕地不能隨便轉成建設用地，這是不能含糊的。

我們知道，市場比政府“聰明”。簡單來說，如果有好的農地產權制度，有更自由的農業(yè)市場環(huán)境，農民自己會選擇適合的農業(yè)技術路線。我們的農村土地制度成了支撐灌溉農業(yè)發(fā)展的一個“政治基礎”；有這個制度，農民就只能接受政府倡導的農業(yè)技術路線。在少數地方，農民有較大自由權，就不選擇灌溉。據筆者調查，河北一些地方之所以不種小麥只種玉米，就是為了拒絕灌溉成本。如果農民獲得土地產權，農民更有可能較全面地計算成本，選擇合理的農業(yè)技術路線。

此外，土地流轉改革的方向是確保農民的土地財產權，那土地流轉改革要注意什么呢？

首先，要有程序上的公正，要健全法規(guī)。在流轉的交易環(huán)節(jié)上我們不能搞強制，一定要尊重農民自身的意愿，現在這點做得還不夠。政府有義務給農民提供相關信息，讓農民根據更充分的信息對自己的土地有一個確切的評價，不要讓他們上當受騙。第二，失去土地又怎么辦？要為農民提供足夠的就業(yè)機會和必要的社會保障。

近年來，我們一直在強調啟動內需，但收效甚微，有觀點認為一個關鍵的原因就是農民的收入遠遠落后于經濟的增長。

如何讓農民成為消費的主力，讓農民富起來，是世界各國都要面臨的問題。根據貨幣流通公式，在貨幣流通不變的情況下，市場交易量增加，而貨幣供應不增多，可有利于防止通貨膨脹，另外還能增加效率。

從我國現行的土地制度來看，程度很高的土地壟斷既傷害了效率，又造成了不平等。因為土地改革不到位，也使農民不敢消費。舉個例子，建小產權房的特別是別墅的人，愿意花錢去維護裝修嗎？因此，土地制度改革利于刺激消費、擴大內需。明確農民土地財產權，還能使中國人的吃飯成本降低，讓中國人真正告別對吃飯的擔憂。因此，土地制度改革，能讓中國至少繁榮30年。

（作者系中國社科院農村發(fā)展研究所宏觀室主任；本文根據其講話錄音整理）