解讀三中全會土地新政

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）于（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過，還權賦能（“權”是農(nóng)民完整的財產(chǎn)權利，“能”則是農(nóng)民作為市場經(jīng)濟主體把握自身發(fā)展和命運的能力）是新土改的顯著特征，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”、“賦予農(nóng)民財產(chǎn)權利”成為亮點，農(nóng)村集體經(jīng)營性用地和國有土地同市同權同價是建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的重要內(nèi)容。

中國人民大學公共管理學院副院長嚴金明告訴記者：“十八屆三中全會在土地改革方面主要有以下具體措施：一、土地制度改革方向是市場化，這是貫徹市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用，因為土地本身就是自然資源。二是建設統(tǒng)一的建設用地市場是土地改革的目標。三是建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場前提是確地權，基本原則是同價同權，指導思想是土地市場化思想。”

意識：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

《決定》提出了健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的改革舉措。令人注目的主要有以下三點：

一是加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。主要是堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，鼓勵土地承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。二是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。主要是依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓試點。三是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

全國人大代表蔡繼明告訴記者：“這個是因為城市化進程當中需要占用相當?shù)母亍０验e置的建設用地流轉(zhuǎn)到城市建設用地這方面來，就會緩解城市化占用耕地和保護耕地，農(nóng)民就參與了工業(yè)化、城市化的進程當中，就會在土地增值當中占的比例越來越高，這是農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)主要達到的一個目的。”他給記者算了一筆賬，若一個農(nóng)戶平均是7.5畝，大概有2.4億的農(nóng)戶平均下來是7.5畝的土地。要想讓7.5畝的土地翻一倍是15畝，一個農(nóng)戶耕種15畝土地，意味著農(nóng)村的農(nóng)戶要減少一半，2.4億戶變?yōu)?.2億戶，意味著城市化進程要達到相當高的水平才能實現(xiàn)翻一倍的目標，翻一倍也是15畝，如果達到戶均15畝左右，有專家估計，在平原地帶從事種植業(yè)，一個農(nóng)戶從30畝到50畝之間，以農(nóng)戶為單位，基本達到規(guī)模效應。如果不是以農(nóng)戶為單位，搞大農(nóng)場，50畝肯定不夠，甚至500畝、5000畝都是可以的。以農(nóng)戶為單位的，達到50畝意味著我們基本上城市化的任務就完成了。

那么在執(zhí)行過程中，如何避免出現(xiàn)“大地主”？中國農(nóng)業(yè)大學土地管理系主任朱道林在接受記者采訪的時候表示，當前農(nóng)村土地制度改革的目標應該充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的作用，利用市場機制實現(xiàn)土地再配置和農(nóng)民土地財產(chǎn)權益，但要防止土地過度資本化對農(nóng)村土地生產(chǎn)功能的沖擊。其實關于農(nóng)村土地制度改革的設計，孫中山所提出的“平均地權、耕者有其田、漲價歸公”體現(xiàn)了當前應該堅持的基本原則。“平均地權是防止土地兼并，尤其防止土地落入大資本家手中，剝奪農(nóng)民的生產(chǎn)權利，土地分配應該平均化等；耕者有其田是是要保證農(nóng)地主要掌握在耕種者手中，防止有地者不種地、種地者無地可種的困局；漲價歸公則是在土地資產(chǎn)屬性方面解決土地收益再分配問題，防止和制約土地市場化過程中過度追求土地增值、炒作土地等現(xiàn)象。平均地權和漲價歸公是解決公平問題，耕者有其田是解決效率問題，三個方面相結(jié)合應該是農(nóng)地制度設計的根本原則，當前一些地方進行農(nóng)村土地制度改革試點也應把握這一基本原則，從而讓農(nóng)村集體土地市場化改革穩(wěn)妥前進。

原則：同地同價同市同權

《決定》規(guī)定：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。

“這意味著集體經(jīng)營性建設用地要入市交易將不再需要通過征地環(huán)節(jié)，更意味著將來土地市場上的土地不論其所有制身份，而僅僅依據(jù)位置和未來用途進行定價，同一區(qū)域內(nèi)會有根據(jù)同一定價原則形成的地價。”中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室室主任黨國英告訴記者一直以來集體土地入市最直接的反對力量來自地方政府，地方政府掌控了所有集體土地變?yōu)閲型恋氐那溃ㄟ^壟斷這個市場，賺取土地差價，2012年，政府的土地出讓金收入高達 2.69萬億元。

過去，農(nóng)村集體建設用地和城市建設用地產(chǎn)權地位并不平等，城市國有建設用地實行市場定價，而農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的使用權市場體系和價格制度一直沒有建立起來，以致造成“同地不同價”；城市建設用地使用主體有使用權證，可以通過融資機構進行再融資和資產(chǎn)評估，而農(nóng)村建設用地沒有使用權證，不具有資產(chǎn)功能。這直接導致了農(nóng)民在土地快速增值的過程中得不到合理的利益補償。根據(jù)公開資料顯示：在目前“合法的”房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值收益的20%到30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%。

蔡繼明說：“同地同價同市同權是對建設在集體經(jīng)營性建設用地的小產(chǎn)權房放松的意識。”

“雖然允許土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是共識，但是規(guī)模經(jīng)營能做多大？土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度之間的關系如何處理？十七屆三中全會提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權，未來土地供應從將從單一變?yōu)槎嘣疲@項改革需要巨大的推進力，需要繼續(xù)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權體系、健全我國土地稅法和打破地方政府壟斷土地市場。有了明確的方向還只是第一步，仍需可操作性措施。”北京京鼎律師事務所律師杜兆勇告訴記者關鍵落地措施關系到房價走向。

前提：確地權

《決定》顯示：賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。

國土資源部法律中心副主任佟紹偉告訴記者：“土地制度改革的關鍵在于保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，建立完善的土地產(chǎn)權制度。一方面，農(nóng)民在捍衛(wèi)自己土地權利的過程中，會主動抵制各種違法批地用地行為，使保護耕地成為億萬農(nóng)民的自覺行動。因為離開廣大土地權利人的積極配合，再嚴厲的土地行政管理措施也只能事倍功半。另一方面，土地是人民群眾擁有的最普遍、最基本的財產(chǎn)，依法保護好人民群眾的土地財產(chǎn)，才能真正增加他們的財產(chǎn)性收入。實踐中《決定》已先行一步。”

改革開放以來，黨和政府對保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權一直非常重視，陸續(xù)出臺了《物權法》、《土地管理法》等法律法規(guī)，但這些與實際需求和人民期待還有不小的距離。實際上，人民群眾擁有近30種土地財產(chǎn)權，包括集體土地所有權、宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權等，但物權法只規(guī)定了少數(shù)幾種，經(jīng)濟學家厲以寧告訴記者：“物質(zhì)資本的前提是有產(chǎn)權，城市土地是國有制，城里的房子有產(chǎn)權，有房產(chǎn)證可以用于抵押、轉(zhuǎn)讓、投資，資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)化為資本。但在土地集體所有制的情況下，農(nóng)民是沒有產(chǎn)權的，土地所有權歸集體，不管房子蓋得多好，都沒有產(chǎn)權，沒有房產(chǎn)證，這就是中國的現(xiàn)實。試驗區(qū)的農(nóng)村房屋是可以抵押的。如果按照《決定》都做到給農(nóng)民產(chǎn)權，這將有多大資本注入到農(nóng)村？農(nóng)民辦的家庭養(yǎng)殖場，養(yǎng)雞的、養(yǎng)豬的，家庭菜園，家庭果園，承包林場，都是與市場聯(lián)系在一起的，要把它們當做微型企業(yè)看待，給予各種優(yōu)惠，這樣農(nóng)村的經(jīng)濟就搞活了。”

不過令人可喜的是2013年中央一號文件指出，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調(diào)查，盡快完成確權登記頒證工作。

記者獲悉：建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉(zhuǎn)制度，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設”被列入國土資源部2013年配套改革的首項，并被要求出臺一個《集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)指導意見》（以下簡稱“《意見》”），《意見》有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定，這將為《決定》具體落實奠定了實踐基礎。