湖南修訂行政處罰裁量權辦法的“新”意

《規范國土資源行政處罰裁量權辦法》的出臺是為了規范行政行為，防止權力濫用，盡力減少行政執法的隨意性，盡量杜絕行政權力的異化。

近日，湖南省國土資源廳正式下發修訂后的《規范國土資源行政處罰裁量權辦法》。這將進一步規范國土資源行政處罰行為，增強國土資源系統工作人員的執法意識，防止執法人員濫用行政自由裁量權，有效保護群眾的合法權益，促進國土資源系統依法治理和廉政建設。

目的：“讓權力在陽光下運行”

所謂行政裁量權，就是行政機關行使行政權的過程中，在法律法規的規定限度內作出適當裁量的選擇權。

任何一項裁量權都有一定幅度和范圍的自由度，而法律對行政機關怎樣行使裁量權沒有作出嚴格的規范和要求，這樣就存在容易被濫用甚至異化的可能性。

行政裁量權的濫用還存在一定的隱蔽性。行政裁量權即使出現顯失公平的處理時，由于行政主體所作出的行政處理決定仍然在“法定幅度和范圍”內，就會造成裁量行為表面上“合法”而不易被發現的情形。

因此，為規范行政裁量權，2009年11月12日，湖南省政府以第224號令率先在全國頒布《湖南省規范行政裁量權辦法》，并于2010年4月17日起施行。

“《湖南省規范行政裁量權辦法》出臺，就是為了規范行政行為，防止權力濫用，盡力減少行政執法的隨意性，盡量杜絕行政權力的異化。因此，有人形象地把這個《辦法》的作用概括為為了‘讓權力在陽光下運行’。它是湖南省行政機關‘自我加壓’式的革命。”省政府法制辦主任許顯輝這樣對記者說。

根據該辦法的要求，湖南省國土資源廳于2010年7月制訂《湖南省國土資源廳規范行政處罰裁量權辦法（試行）》，從處罰原則、裁量規則、監督管理、具體處罰基準等方面，對國土資源行政處罰行為進行規范。

程序：更加嚴謹和公正

據了解，《湖南省國土資源廳規范行政處罰裁量權辦法（試行）》實施兩年多來，國土資源行政處罰行為更加規范，有效維護了公民、法人或者其他組織的合法權益。

根據《湖南省規范性文件管理辦法》“試行的規范性文件有效期為兩年”的規定，《湖南省國土資源廳規范行政處罰裁量權辦法（試行）》已經實施超過兩年，必須對文件進行修訂并重新發布。

為此，2012年6月至8月，湖南省國土資源廳法規處會同執法監察總隊，對近年來省國土資源廳實施行政處罰的實踐經驗進行了認真總結，全面搜集、整理了省內外有關行政處罰裁量權的資料，并赴岳陽、長沙、衡陽、郴州、婁底、株洲及其所屬部分縣市聽取基層一線執法人員的意見。

根據所提意見，國土資源廳法規處對辦法進行了反復修改，形成了征求意見稿。

2012年9月，湖南省國土資源廳就征求意見稿進行公開聽證，聽取了基層國土資源部門、集體經濟組織成員、用地單位及其他社會公眾代表的意見。

綜合各聽證代表的意見，國土資源廳法規處對征求意見稿進行了部分修訂，并于今年4月和8月，兩次征求14個市州局的意見。

今年9月，湖南省國土資源廳組織召開廳長辦公會，征求有關處室對《辦法》的修改意見。會后，該廳法規處又會同執法檢查總隊聽取了湘潭、郴州、邵陽市等七個市局的意見。根據辦公會和征求意見會收集的意見和建議，我們對《辦法》再次進行修訂，確保新的《辦法》更加嚴謹和公正。

內容：更加完善和人性化

“由于在國土資源違法案件查處工作中，絕大部分案件涉及非法占用土地、非法轉讓土地、無證采礦、越界開采等違法行為，因此，我們此次主要圍繞上述違法行為的處罰基準進行了修訂和完善。”湖南省國土資源廳法規處一名人士說。

在“裁量規則”部分，在不予行政處罰規定中，增加了“超過法定追訴時效不予處罰”的情形，刪除了“無民事行為能力的人違法不予處罰”的情形。在從輕、減輕處罰規定中，考慮到很多違法案件的發生受到政府決策行為的直接影響，修訂時增加了“違法行為的發生與政府決策行為有直接因果關系的可以從輕或者減輕處罰”的規定，刪除了“受他人脅迫違法”和“限制民事行為能力的人違法”的規定，同時將“配合辦案機關查處違法行為有立功表現”的規定修改為“配合辦案機關查處違法行為，認錯態度較好的可以從輕或者減輕處罰”。

此外，為體現“分類指導、區別對待”的原則，此次修訂湖南省國土資源廳參照省委省政府《關于分類指導加快推進全面建成小康社會的意見》規定，將全省各縣市區劃分為三大類，綜合考慮各類地區經濟社會發展水平、人民生活水平、征地拆遷補償標準等指標因素，在《辦法》中增加了“第二、三類地區的處罰基準可分別下降10%和20%”的規定。

據介紹，由于以前查處的很多非法占地類案件涉及鐵路、公路等基礎設施建設項目、國家和省重點工程，雖然占地面積大，但違法原因多樣，社會危害后果一般較輕，因此，增加了“涉及公益項目建設的以最低檔次處罰”的規定。而對于非公益項目建設的，仍將非法占地的違法行為情形區分為未供先用、邊報邊用、未報先用等，設置了不同的處罰檔次。

目前，由于受到規劃管控、指標管控等因素的限制，部分農戶獲得宅基地的權利被無形剝奪。為與湖南省政府辦公廳將要出臺的《關于規范和改進宅基地管理的若干意見》的有關措施相銜接和配套，此次修訂增加了“符合宅基地申請條件，占地面積符合法律法規及有關規范性文件規定，且主動配合、積極整改的，可以不予處罰”的規定。同時，《土地管理法》規定，破壞耕地的可以進行罰款；農民建住宅超過省級人民政府規定的標準，以非法占用土地論處，也可以進行罰款。故此次針對農民建住宅的罰款問題，規定根據以上兩條擇一處罰的規定。

“買賣或者以其他形式非法轉讓土地”裁量基準的修改。對于符合土地利用總體規劃的，原辦法僅針對非法轉讓農用地的情形設置了裁量基準。為彌補原辦法不足，此次修訂將非法轉讓農用地、建設用地、未利用地均納入到裁量范圍。同時，由于非法轉讓土地類案件的主罰為沒收違法所得，在主罰可以執行到位的情況下，《辦法》相應降低了作為附加罰的罰款數額，降低幅度為5%-10%。

“無證采礦”和“越界采礦”裁量基準的修改。增加了“非法開采造成安全隱患、破壞環境或有其他嚴重情節的，從重處罰”的規定。

其次，針對越界開采違法案件查處工作中經常無法查實違法所得的問題，借鑒了部分地區的成功經驗，增加了按照“越界巷道長度”進行裁量的規定。