對三中全會土地制度改革的解讀

十八屆三中全會對如何建立城鄉統一的建設用地市場做出了實際部署，解決了集體建設用地和國有建設用地如何同地同權進入市場的問題。

十七屆三中全會曾提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，本屆三中全會，不僅僅在原來的表述中取消了“逐步”二字，而且對集體建設用地進入市場的范圍、如何進入、與國有土地同價同權的方式做出了制度安排。

關于集體經營性建設用地入市問題

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

一是界定允許集體建設用地進入市場的范圍為集體經營性建設用地。我國法律規定的集體建設用地有三類：農民集體興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業用地，集體公共設施和公益事業建設用地，農民宅基地。后兩者都不屬于“集體經營性建設用地”。

二是首次將同地同權理念寫進黨的最高文件。我國土地制度的最大弊端是集體土地與國有土地同地不同權，《決定》明確“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，包含以下幾層意思：（1）集體經營性建設用地可以和國有建設用地一樣出讓、租賃、入股；（2）集體經營性建設用地與國有建設用地在同一個平臺上合法入市交易；（3）集體經營性建設用地與國有建設用地按照市場規則形成的價格享有同等權利。盡管與國有土地同權的對象只是“集體經營性建設用地”，但為推動未來集體土地與國有土地同權邁出了關鍵一步。

三是必須符合規劃和用途管制。農民集體只有在符合規劃和用途管制前提下，才能利用集體經營性建設用地從事非農經濟活動。

由此，《決定》在集體土地入市上是有嚴格限定的。第一個限定是，并非集體土地與國有土地一樣同權同價入市，只是開了一個集體經營性用地口子；第二個限定是，集體經營性用地也不是想入市就入市，而是必須要服從規劃和用途管制。

接下來，在執行過程中這一改革會遇到很大挑戰。主要是現在集體建設用地已有大量入市，都大大超過了現行法律對集體經營性用地的界定。主要包括四種：一是以農民自辦企業名義辦的手續，但村集體實際上私下租出去給他人非農使用；二是現在珠三角、長三角、環渤海等沿海地區已經有大量的集體建設用地在從事工業和產業建設，這些地事實上已經進入市場了，里面有集體經營性用地，也有宅基地；三是城鄉結合部地區，已經進入城區的、存量的、在做經營的集體建設用地，這里既有集體經營性用地，也有集體公益性用地，還有宅基地；四是按《土地管理法》規定，在符合規劃和用途管制的情況下，農民自用集體土地辦企業和市場的部分。筆者認為，在集體建設用地難以區分的制約下，可以考慮從存量集體建設用地入手，按照分類推進的辦法，形成制度和實施規則，穩步推進。

關于征地問題

《決定》提出縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。

集體建設用地要入市，就必須下決心解決征地問題。《決定》在征地制度改革上用了三句話，前面兩句是老話，一是縮小征地范圍，二是規范征地程序。下一步關鍵是如何落實。

關于縮小征地范圍，其難度是公益性用途難以界定，導致公益性用地目錄出不來。筆者建議，與其議而不決，可考慮跟其他改革列負面清單一樣，制定征地的否定性目錄，即只要是盈利性的用途，就不得征地。

二是規范征地程序。由于現在凡是農地非農用就征地以及法定征地補償不合理，雙方根本就無法坐下來談。下一步在保障機制建立之后，可以在征地程序中加一道程序，讓用地方和農民集體先進行協商，談不成再啟動征地程序。

三是建立合理、規范、多元的保障機制。在筆者看來，這是將來征地制度改革的核心，應在政策和法律上盡快就其內涵予以明確。筆者的建議是，所謂合理，是就補償價格而言的，就是在堅持用途管制原則下，以區位條件實行市場化補償；所謂規范，是就征地行為而言的，在有了明確的征地范圍、補償價格和程序后，必須進行征地的，那就得按法律來；所謂多元，是指按多元化方式安置，不能僅僅按貨幣安置把被征地農民“一腳踢開”，要切實解決失地農民長久生計保障問題，筆者建議，建立多元化保障機制的核心是保障被征地農民擁有部分土地發展權。

關于國有土地有償使用和土地二級市場的問題

《決定》提出擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。

這一條是就土地征收后的供地方式而言的。我們現在一方面是政府壟斷土地一級市場，另一方面是土地供應雙軌制?；A設施、政府用地、非公益性用地等，仍實行劃撥，工業用地雖然已改為招拍掛，但地方政府為了留住企業采取很多辦法變通，這樣就出現“花園工廠”等，造成稀缺土地利用效率低下。因此，《決定》提出要擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益用地劃撥。我們建議，對具有競爭性、取得經營收入、改革條件成熟的基礎設施、市政設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，先行實行有償使用。到“十二五”規劃末期，除軍事、保障性住房、涉及國家安全和社會公共秩序的特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他各類建設用地全部實行有償使用。

《決定》提出完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

現在國有建設用地出讓以后，二級市場不僅沒有發展，反而不斷弱化，形成國有土地誰占有、誰收益的局面，土地增值收益全部被占有者獲得，尤其是大量存量國有用地是劃撥取得的，占地單位用地自我開發或以土地與其他主體聯合開發，造成國有土地增值收益流失，這是不公平的。為了完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場，應出臺有關規定，讓建設用地使用者的土地在公開市場上交易，完善規則、制定收益分配原則，制定相關稅收辦法，促進土地二級市場的活躍與發展。

《決定》提出建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。這一規定旨在解決我國現在建設用地結構不合理問題。在上一輪發展中，為了快速推進工業化，大量稀缺土地以低價供應給工業，造成工業用地占比過高，稀缺土地被浪費使用；擠壓城市宜居空間，造成房地產市場扭曲。在下一輪發展中，必須使工業化與城鎮化關系更加匹配，這就必須改變工業用地與居住用地的價格形成機制，促進工業用地與居住用地的比價合理化。這是轉方式、促轉型的重要制度安排，也是下一步存量用地制度改革的重點。

（本文根據11月18日《中國經濟時報》所載《劉守英：三中全會對深化土地制度改革作出全面部署》整理，有刪節，標題為編者所加）