“城鎮”體制的歷史變遷

“市鎮體制”或許可取代沿襲了幾千年之久的“縣鄉體制”，成為中國社會基層治理的基礎。

中國傳統社會存在時間最久的基層政權組織形式是 “縣鄉體制”。

從先秦時期開始，“縣”作為中國的基層政權組織便開始存在，同時也成為了中國最為穩定的政權建制單位。

黃仁宇先生在論及中國明代的財政管理體制及地方政權構架形式時指出：“財政管理的指導方針為：縣是一個基本的稅糧征收單位，府是一個基本的會計單位，省是一個中轉運輸單位。縣衙所在地與其周邊距離盡可能地以一天的旅程為限，所以縣的面積或多或少被事先確定了。”可見，在中國古代所建立的國家因其建立在小農經濟上而極具“內斂性”特征，所謂“縣”、“府”、“省”、“州”等常設性的地方政權建制均是為了便于農業賦稅的征繳、地方秩序的維續而設立。而“鄉”的歷史就更為復雜，中國自秦漢時期到隋朝，在縣下一級設鄉以承擔治安、租賦、教化等社會治理功能。從隋代至清朝，鄉主要是作為接受縣官委派、協助縣令執行政務的基層組織而存在。清末民初時期，鄉級政府一度被保甲、公社等制度所取代，處于不穩定的狀態。

而在西方，大致來說，其治理體制轉型發生在中世紀后期及近現代時期。此時，歐美國家隨著工商業的發達，形成了以“市鎮自治”為基礎的國家基層組織體制和治理機制。以美國為例，法國思想家托克維爾曾經高度評價美國的鄉鎮自治：“鄉鎮是自然界中只要有人聚集就能自行組織起來的唯一聯合體。因此，在所有的國家，不管其管理和法律如何，都有鄉鎮組織的存在。建立君主政體和創造共和政體的是人，而鄉鎮似乎直接出于上帝之手?！蓖锌司S爾所描述的情景是19世紀上半葉的美國社會，當時工商業高度發達的大城市尚未興起。自20世紀以來，美國等西方社會已經發生了巨大的變化，工業化大都市普遍興起。在此期間，從整體上看，雖然各州已經通過立憲與立法等方式對地方政府進行了較多的規制，但是其高度發達的地方自治體制依然存在，市鎮體制依然是其社會基層治理的基礎。

自1949年以后，新中國的“政體模式”構架實踐逐漸拉開序幕。1954年前后地方行政建制的改革堪稱建國后最為重大的制度變革。在這一階段，不僅?。ㄖ陛犑?、自治區）、縣（自治州、自治縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）三級地方政府構架初步形成，而且中國最主要的次中央一級政府區劃即省、自治區、直轄市都已經初具雛形。盡管這一行政區劃的調整在學術界仍存爭議，但是中央政府裁撤大行政區之后直接管理省級行政區、領導全國經濟建設的政權建制目標已經實現。從1978年憲法開始，中國的發展目標由“工業化”轉變為“現代化”。在基層政權構架形式方面，形成了“市縣并存”、“鄉鎮并立”的“城鄉分治”體制。

未來數十年，中國城鎮化速度加快，城鄉區別或將逐漸消失。在基本公共服務逐步趨同化的條件下，我國可考慮“鎮代管鄉”或者“整鄉設鎮”，也可考慮將“鄉”改造為縣政府的派出機構。而鎮政府由于有其一定的工商業為經濟基礎，并且有大量公共事務需要集中處理，因此雖在政治上可以隸屬于縣或者由市代管，但仍應保證其相對獨立的職權范圍。如此，“市鎮體制”或許可取代沿襲了幾千年之久的“縣鄉體制”，成為中國社會基層治理的基礎。