公共支出績效評價的理論研究現(xiàn)狀

摘 要：公共支出績效評價是現(xiàn)代公共支出管理制度中的一項重要內(nèi)容，本文通過梳理、比較國內(nèi)外公共支出績效評價理論的發(fā)展研究現(xiàn)狀，找出我國公共支出績效評價發(fā)展的不足，并對未來發(fā)展做出展望。

關(guān)鍵詞：公共支出 績效評價 比較

公共支出績效評價是現(xiàn)代公共支出管理制度中的一項重要內(nèi)容，是市場經(jīng)濟和社會進步對政府公共支出管理提出的必然要求。公共支出績效評價在西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了上百年的發(fā)展，已基本上建立起比較完善的績效管理體系。而我國公共支出績效評價起步較晚，與西方發(fā)達(dá)國家相比，不論從評價理念還是評價方法上都存在不小的差距。他山之石，可以攻玉。系統(tǒng)梳理目前國內(nèi)外公共支出績效評價理論研究的主要內(nèi)容，通過對比來揭示我國公共支出績效評價發(fā)展與國外的差距，并探索進一步發(fā)展方向，對于我國公共支出管理制度的建設(shè)具有重要的意義。

一、國外公共支出績效評價的理論研究現(xiàn)狀

一次完整的公共績效評價主要包括四個方面內(nèi)容：評價內(nèi)容是什么；如何測量評價指標(biāo)；如何對所得數(shù)據(jù)進行解釋；如何匯報評估的結(jié)果（Karen Fryer et al.，2009）。國外眾多學(xué)者對于公共績效評價問題的研究，也基本是圍繞著這四個方面展開的。

（一）有關(guān)評價內(nèi)容的研究

公共績效評價內(nèi)容的確定是對評價理念的反映，主要是通過評價指標(biāo)體系的構(gòu)建來實現(xiàn)的。西方國家的評價理念經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展，20世紀(jì)初，以效率為核心的政府支出績效評價開始出現(xiàn)（Bruere，1906）；20年代到40年代，開始有學(xué)者關(guān)注政府提供公共服務(wù)的績效評估問題（Ridley，1927、1938）；40年代到70年代，“效率至上”的價值觀念深刻影響著這一時期政府績效評價的價值取向 （Rayne Scrutiny Programme，1979）；80年代后，新公共管理運動對政府績效評價理念產(chǎn)生了巨大沖擊，其更加注重公共服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意程度，堅持公眾導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向 （戴維·奧斯本，1992），這種評價理念也一直延續(xù)至今。伴隨評價理念發(fā)展，早期績效評價指標(biāo)主要是財務(wù)方面指標(biāo)，后來指標(biāo)逐步擴展到質(zhì)量、效果等領(lǐng)域，這使評價指標(biāo)范圍出現(xiàn)了快速膨脹過程（Modell， 2004）。但Lonti et al.（2007）認(rèn)為這并不意味著評價指標(biāo)質(zhì)量的提高。正如Zineldin （2006）所說，發(fā)現(xiàn)一個恰當(dāng)評價指標(biāo)是非常困難的。Kennerley et al.（2002）認(rèn)為正是由于評價指標(biāo)的選擇沒有做好，導(dǎo)致大量與評價無關(guān)指標(biāo)被選入評價系統(tǒng)。Johnson （2005）建議應(yīng)對每個評價指標(biāo)都做成本收益分析，那些具有決定意義的指標(biāo)才可入選。

針對評價指標(biāo)的分類問題，Stevens et al.（2006）認(rèn)為有四類指標(biāo)：產(chǎn)出型指標(biāo)、福利型指標(biāo)、績效型指標(biāo)以及整合其它三種類型的綜合指標(biāo)。而Macpherson （2001）則把指標(biāo)分成了三個等級：一是生活現(xiàn)實情況指標(biāo)；二是計劃、預(yù)測和預(yù)算數(shù)量指標(biāo)；三是數(shù)字化目標(biāo)指標(biāo)。Zigan

etal.（2008）則指出，一些對績效有影響但是很難評判的指標(biāo)沒有被考慮進入評價體系。

在評價模型框架的構(gòu)建方面，Kaplan and Norton（1996）提出了平衡計分卡方法，Neely et al.（2001）提出了績效棱鏡法，Martin Cole et al.（2003）提出了公共服務(wù)價值模型等等。Rouse et al. （2003）對這些模型框架進行了評述，并提出一個多維度，能夠反映參與者變化的模型框架。但Pun and White（2005）認(rèn)為沒有一個通用的框架可以適合所有公共組織績效評估。

（二）評價指標(biāo)的測量

在決定了績效評價應(yīng)該通過哪些指標(biāo)測評組織的哪些方面內(nèi)容后，接下來就是如何準(zhǔn)確地區(qū)性測量這些指標(biāo)。Tarr（2004）認(rèn)為要想使指標(biāo)真實有效，必須重視如下一些事項：①相關(guān)指標(biāo)的基本假設(shè)以及測量它的基本原因；②測量的準(zhǔn)確程度；③代理變量與實際變量的一致性；④有沒有更加適宜的測量值；⑤是否需要一個柔性或是剛性的測量。

與怎樣測量緊密相連的是何時測量。Allio（2006）認(rèn)為通常的指標(biāo)都側(cè)重于短期結(jié)果，這會妨礙組織在長期中的創(chuàng)新動力。Thomas（2004）認(rèn)為當(dāng)數(shù)據(jù)被收集、分析、匯報時，已經(jīng)變得陳舊。Macpherson（2001）認(rèn)為數(shù)據(jù)應(yīng)該通過前瞻性和動態(tài)性的分析和使用，而不是僅僅對歷史進行一個描述。

（三）解釋結(jié)果

Vakkuri et al. （2003）指出在績效管理中存在的兩個主要的問題，一是數(shù)據(jù)收集問題；二是如何將績效結(jié)果轉(zhuǎn)化成有助于決策的有用信息。Brown（2005），認(rèn)為即便是好的評價指標(biāo)，如果它們沒有用于預(yù)測需求和成本，那么它們的用途也是有限的。相似的，Jacobs et al.（2007）認(rèn)為，績效排名被廣泛應(yīng)用于各個公共部門，但是對于這些排名的變化卻沒有相應(yīng)的獎勵措施。Johnson（2005）認(rèn)為公共組織有一個特別的問題，它們常常很穩(wěn)定，缺乏重組。他們不愿進行縱向的績效分析，不愿在一個推測的好的水平上進行有益的嘗試。

（四）匯報結(jié)果

有關(guān)績效評價的文獻(xiàn)很多，但是關(guān)于績效匯報的好的文獻(xiàn)卻很少。SAS研究會（2005）注意到指標(biāo)的可分析性和易于理解性是非常重要的。通常，績效指標(biāo)作為年度匯報的一部分已經(jīng)被公布出來，但是對于這些指標(biāo)卻鮮有解釋和比較，這使得參與者很難真正理解其中的含義。Feit（2003）建議在結(jié)果匯報中使用“儀表板”方法。Pidd（2005）則建議使用賦權(quán)法來綜合各個績效指標(biāo)。Wisniewska et al.（2004）指出應(yīng)建立“績效信息文件夾”。Karen Fryer et al.（2009）提出在績效匯報工作中應(yīng)注意提供數(shù)據(jù)所花費時間與數(shù)據(jù)時效性之間的權(quán)衡。

二、國內(nèi)公共支出績效評價的理論研究現(xiàn)狀

我國的公共支出績效評價工作開展較晚，真正意義上的公共支出績效評價應(yīng)該是從改革開放后開始的，這使得我國的理論研究主要是從逐步學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗開始。

（一）公共支出績效評價的內(nèi)涵和層次

陸慶平（2003）認(rèn)為績效實際上是一項活動實施的結(jié)果，這種結(jié)果既包括實施這項活動所投入的資源與獲得效果的對比關(guān)系，也包括投入資源的合理性和結(jié)果的有效性。朱志剛（2003）認(rèn)為，績效不僅僅是對結(jié)果的衡量，還包括對過程的衡量，甚至包括對提供方主觀努力程度和接受方滿足程度的衡量。叢樹海等（2005）提出績效是效益、效率和有效性的統(tǒng)稱，它包括行為過程和行為結(jié)果，它又包括產(chǎn)出與投入相比是否有效率，行為結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)以及產(chǎn)生的中長期影響。

財政支出績效評價具有多層次性，陳文學(xué)（2004）、盧靜（2005）、叢樹海等（2005）認(rèn)為財政支出績效評價包括4個層次：一是綜合績效評價；二是部門績效評價；三是單位績效評價；四是項目績效評價。徐一心等（2003）認(rèn)為財政支出績效評價包括3個層次，即總體績效評價、分類績效評價、項目績效評價。

（二）公共支出績效評價的指標(biāo)體系

指標(biāo)體系的構(gòu)建主要是在對績效內(nèi)涵理解的基礎(chǔ)上，根據(jù)公共支出的實際過程構(gòu)建起來的。目前主要有四種形式：一是從財政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效果來設(shè)立指標(biāo)體系；二是從財政支出的經(jīng)濟性、效率性、效果性來設(shè)立指標(biāo)體系；三是從支出的全過程即投入、運作、產(chǎn)出、結(jié)果四個階段來設(shè)立指標(biāo)；四是將上面三種形式綜合起來設(shè)立指標(biāo)體系。

郭亞軍（2003）從財政支出規(guī)模類、結(jié)構(gòu)類、效果類三個方面構(gòu)建公共支出績效評價指標(biāo)體系。呂煒等（2007）以績效內(nèi)涵和教育支出過程特性為兩個構(gòu)建依據(jù)，以內(nèi)部過程績效和外部結(jié)果績效為基礎(chǔ)上構(gòu)建了公共教育支出績效考評指標(biāo)體系。張清廉等（2009）根據(jù)結(jié)果和過程相結(jié)合的原則，設(shè)定了包括經(jīng)濟、收入分配、居民生活等9類24個評價指標(biāo)的地方財政支出績效評價指標(biāo)體系。武輝、鄭華（2010）根據(jù)財政收入、支出、結(jié)構(gòu)三類指標(biāo)構(gòu)建了地方政府公共支出評價指標(biāo)體系。

（三）公共支出績效評價的方法

目前國內(nèi)文獻(xiàn)對評價方法分類存在一定分歧，主要有三種分類方法。第一種分類法認(rèn)為評價方法主要包括：①成本—效益分析法，即將一定時期內(nèi)項目的總成本與總效益進行對比分析的一種方法。②綜合評價法，即在多種指標(biāo)計算的基礎(chǔ)上，根據(jù)一定的權(quán)數(shù)計算出一個綜合評價值，依據(jù)綜合評價值對公共支出項目進行考評。③因素分析法，將影響投入（財政支出）和產(chǎn)出（效益）的各項因素羅列出來，分析所有影響收益及成本的內(nèi)外因素，計算投入產(chǎn)出比，進行綜合分析評價的一種方法。④模糊數(shù)學(xué)法，采用模糊數(shù)學(xué)建立模型，對經(jīng)濟效益進行綜合評價的方法。⑤目標(biāo)評價法，將當(dāng)期經(jīng)濟效益或社會效益水平與其預(yù)定目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進行對比分析的方法。（王克強等，2006；叢樹海，2007；）

第二種分類法以西方新公共管理運動涉及的方法為主，主要包括：①3E/4E方法，指經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性。②標(biāo)桿管理法，指以比較組織本身與標(biāo)桿組織之間的績效差距來達(dá)到改善績效的目的。③平衡計分卡方法，強調(diào)從顧客、財務(wù)、內(nèi)部業(yè)務(wù)和內(nèi)部創(chuàng)新之間適度的平衡來管理績效。④績效棱柱模型方法，用棱柱的五個方面分別代表組織績效存在內(nèi)在因果關(guān)系的五個關(guān)鍵要素。⑤關(guān)鍵績效指標(biāo)法，對政府組織內(nèi)部運作過程中關(guān)鍵成功要素進行提煉和歸納并對其進行評估。（張小玲，2006；安秀梅等，2007）

第三種分類方法主要是把以上兩種分類中所包含的方法混為一體，同時又增加了一些新的技術(shù)方法如層次分析法（AHP）、數(shù)據(jù)包絡(luò)法（DEA）、因子分析法等作為一種分類，例如郭亞軍等（2010）所提出的公共支出績效評價方法分類。

三、對國內(nèi)外公共支出績效評價理論研究現(xiàn)狀的比較評述及未來展望

（一）對理論研究現(xiàn)狀的比較評述

通過對國內(nèi)外研究現(xiàn)狀的考察可以發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)者對公共支出績效評價理論的研究與國外學(xué)者有著較大的不同，存在著較大差距。首先，從發(fā)展時間來看，國外公共支出績效評價已有上百年發(fā)展歷史，而我國從改革開放后算起只有三十多年的發(fā)展歷史；其次，從發(fā)展過程中所展現(xiàn)出的評價理念來看，伴隨著西方評價的百年發(fā)展歷史，評價理念也從最初的單一投入效率評價逐步發(fā)展到投入與產(chǎn)出并重的“效率至上”理念，再到目前的注重公共服務(wù)質(zhì)量和客戶滿意度的績效評價理念；而我國的績效評價理念則沒有這樣復(fù)雜的發(fā)展歷程，它的確定主要是針對政府支出中的實際問題借鑒西方國家的評價理念而形成的。第三，從研究范圍來看，國外的研究比較完整，對績效評價所涉及的四個方面均有學(xué)者在研究；而我國的研究范圍相對來說比較狹窄，基本上處于“評價內(nèi)容”的研究范圍中，對于“如何測量評價指標(biāo)，如何對所得數(shù)據(jù)進行解釋，以及如何匯報評估的結(jié)果”這三個方面則鮮有涉獵。第四，從績效評價的運用角度來看，西方各國的公共支出績效評估已經(jīng)發(fā)展成為公共績效管理制度中的重要組成部分，已經(jīng)進入到戰(zhàn)略應(yīng)用階段；而我國的公共支出績效評價發(fā)展仍處于相對孤立的狀態(tài)中，與政府支出管理的其他方面結(jié)合并不緊密，沒有實現(xiàn)績效評估的有效運用。

（二）我國公共支出績效評價發(fā)展的未來展望

我國公共支出績效評價工作開展較晚，現(xiàn)在仍處于起步階段，整體上處于對西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的學(xué)習(xí)借鑒過程。一方面要學(xué)習(xí)國外財政支出績效評價理論與實踐的發(fā)展方向，及時掌握國外的先進經(jīng)驗和工作方法，另一方面我們應(yīng)該考慮到各國的國情，在借鑒、學(xué)習(xí)國外先進理論和經(jīng)驗時要考慮到在我國的適用性，不能盲目照搬。通過上文的比較分析，筆者認(rèn)為我國未來公共支出績效評價工作應(yīng)該從兩個大的方面進行拓展，一是要從評價理念上進行拓展，改變目前我國注重對現(xiàn)實描述的，以“效率”和“效益”為核心的評價理念，轉(zhuǎn)而發(fā)展建立具有對我國整體發(fā)展具有戰(zhàn)略指引意義的評價理念，這是運用績效評價結(jié)果的一種有效的方式；二是要從績效評價理論研究的范圍上進行拓展，改變我國理論研究范圍狹窄的特征，從公共支出績效評價所涉及的四個方面進行全方位的研究，只有這樣才能讓理論研究更加有效的服務(wù)于實踐。

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