當前產業政策反思

近一段時期以來，我國體制轉型面臨新困難，關鍵領域深層改革滯后，妨礙市場機制調結構作用充分發揮。大量繁復的產業政策，給經濟運行編織了一張巨大管制之網，在一些方面對經濟結構調整產生不利影響。分析我國產業政策特點，反思其利弊，結合政府職能轉變對其進行改革調整，是未來經濟發展與結構調整的重要課題。

我國產業政策具有多方面特點。首先是管得較寬。投資主管部門制訂范圍廣泛的產業政策目錄，對幾十個行業和數以千種產品投資，采用“鼓勵、限制、禁止”三種措施加以規制。其他部門也有各自或長或短的審批清單。這些產業政策與管制措施無不以促進結構調整和規范競爭秩序作為設計理由，然而如果對象過多和范圍過寬，反倒會抑制企業競爭活力，不利于微觀搞活和結構調整。

其次是管得較深。國外產業政策主要針對行業并以鼓勵為主，對企業自主投資經營限制較少。我國產業政策不僅有諸多鼓勵類項目，還包含大量限制和禁止對象。管制不僅涉及行業層面，而且對企業微觀主體特定投資經營行為進行審批核準。尤其是限制類投資對象，往往涉及快速增長與利潤率較高部門，是否核準與何時核準特定企業投資項目影響較大。產業政策還經常用不同方式影響干預企業兼并重組。實施過程中，難免出現國企與民企、中央國企與地方國企之間厚此薄彼情況。

再次是實施過程透明度較低。筆者不久前在外地調研企業，某制藥廠負責人說：新藥注冊審批雖有150天期限，但有時300天甚至500天不給結果，企業也不敢抱怨。審批節奏有時取決于無法預期因素，如遇到高層考察指示，可能會集中審批，很快出來一大批新藥。又如湛江鋼鐵項目經多年申報去年獲準，市長手捧批文激動得聲淚俱下，折射行政管制程序的繁復與艱難。管制政策實施過程透明度和可問責性較低，增加企業交易成本。

最后是變異度較高。產業政策作為結構性政策，確定后本應相對穩定。我國產業政策往往以宏調政策名義推出，宏調政策有短期變動和相機抉擇特點，二者混用使產業政策變異度較高。如2003年以后有關部門把抑制鋼鐵、電解鋁投資鎖定為政策目標之一，然而到刺激經濟時這兩個行業突然躋身十大振興產業。房地產更如此：2003年強調房地產支柱產業地位鼓勵其健康發展，后來隨房地產過熱實施抑制政策，刺激經濟時轉而扶持房地產業，房價很快加速飆升后又接二連三出臺抑制政策。政策變異度高，增加市場不確定性。

過多產業政策管制具有負面影響。過度依賴產業政策會抑制微觀活力，妨礙市場競爭機制發揮作用。管制過寬過細，不利于政府職能轉變，客觀上鼓勵尋租行為甚至誘致權力腐敗。行政部門在不該管處管得過多，該管處必然管不到位，導致“缺位”與“越位”并存悖論。在反思產業政策基礎上實施必要改革，對搞活微觀與推進“一升兩轉”具有重要意義。

首先在認識上要明確企業是調結構最重要主體，市場機制是調結構最基本手段，政府用產業政策調結構應適當界定范圍。要瘦身現有產業政策，大幅減少對企業投資的審批核準干預，“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”。對確有必要的產業政策，要增加其實施過程透明度，提升其可問責性。最后要清晰區隔產業政策與宏調政策，減少產業政策頻繁變動帶來不確定性。在“產業政策去宏調化”同時，加快建立完善適應開放型大國的宏觀政策架構，為采用與市場經濟原則兼容的手段調節宏觀周期波動創造體制條件。

（作者為北京大學國家發展研究院教授）